一份被业内称为“宽带中国战略”的顶层方案设计正在酝酿。但因通信基础设施究竟哪些属于公共服务，哪些属于市场服务——前者应由国家负责，后者应由企业负责——这一定位问题尚未厘清，巨额投资难以分解落实，方案设计因此推进缓慢。
力主者发改委和工信部数度对外声称，将于年内推出宽带中国战略。今年3月，发改委、工信部联合发文，宣布与财政部、科技部、住建部、国资委、国税总局和国家广电总局等六个部委成立研究工作小组（下称工作组）及专家组，研究并形成宽带中国战略的具体实施方案，经充分讨论后，报请国务院审定发布实施。
按照发改委、工信部的规划，工作组应在2012年3月至4月完成调研，形成思路，起草方案；5月形成征求意见稿，并在征求各部门意见后形成送审稿，6月上报国务院。
据财新记者了解，工作组确于4月中旬完成调研，但实施方案的起草迟迟未能落笔。一位参与方案起草的专家告诉财新记者，“草案在5月是肯定没法制定出来了，至少要等到7月才可能有初步结果。”
5月14日，国家发改委高技术产业司副巡视员徐建平接受财新记者采访时表示，5月底工作组将召开会议，就宽带中国战略的发展目标、框架、基本原则、重点内容及路线图、时间表等内容继续讨论。送审稿可能会在三季度末上报国务院。
宽带中国战略旨在部署下一代国家信息网络的发展布局和演进升级，势必牵涉多方利益。上述专家透露，由于工作组参与各方各自着眼点不同，在一些基本问题上尚未达成共识。比如，宽带中国战略是要实现普遍服务还是提速赶超？在宽带投资发展策略上，是打破垄断鼓励市场投入，还是强化国家投资与财政补贴？
在未来的中国宽带建设中，政府无疑将扮演显要角色。徐建平在接受财新记者专访时多次强调“统筹规划”的重要性，称宽带中国战略是要形成一个“适合于中国国情的，满足国民经济、科技和社会发展需要的，协同发展的宽带网络”，因此，需要在“国家统筹布局的前提下，加强政府引导，以市场为导向，多方协同推进宽带战略的实施”。
工信部于5月4日发布的通信行业“十二五”规划，估算期间信息基础设施累计投资规模超过2万亿元。政府将通过宽带战略、专项资金、普遍服务基金、投融资政策推进信息化宽带发展，争取到2015年末，城市家庭宽带达到20兆以上，农村家庭达到4兆以上，东部发达地区省会城市家庭达到100兆，并大幅降低宽带资费。
尽管业内争论激烈，宽带中国战略的实施已成定局。5月9日，国务院常务会议通过《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》，确定将实施“宽带中国”工程，加快信息网络宽带化升级，推进城镇光纤到户，实现行政村宽带普遍服务。
工程一旦实施，对于国家又是一笔万亿元级投资，是继公路、铁路、保障房之后的又一个国家大型基础设施建设项目。对于普通消费者，宽带中国战略能改变目前中国“最贵的网费、最慢的宽带”的现状吗？这正是目前业内争论的焦点之一。有人将之视为在公路、铁路之后，争取国家对电信产业投资的一个大好机会；也有业内人士寄望，宽带中国战略成为整个电信行业改革纠偏与深化的起点。
过去十年，电信行业在快速发展的同时，诸多深层次的弊病也逐渐显露，如以宽带为代表的领域表面上市场竞争，实质上行政垄断，服务质次价高；行业定位及投融资机制不清晰；法律规范缺失导致监管越位和失位；等等。始自2000年的电信改革近年失去方向，在竞争者应该是五家还是三家这样的重组问题上打转，基础电信领域准入壁垒森严，增值服务领域也在加强管控，“三网融合”及互联互通等问题症结未解，电信改革陷入停滞。
前有“金字号”工程（指自1993年开始的“金关、金桥、金卡、金税”等系列国家级工程——编者注）和铁路“跨越式发展”，后有“三网融合”，很多“国家战略”要么在部门利益冲突中陷入僵局，或者各行其是，或者不了了之；要么就变成部门或企业从政府圈钱、个人从中寻租的概念。
宽带中国战略如何避免这种结局？
各有各算盘
固网双寡头中国电信和中国联通希望获得国家投资或财政补贴，中国移动与广电希望借机获得宽带牌照。
宽带中国战略研究工作组由发改委、工信部、国家广电总局、科技部、国资委、财政部等下属相关司局负责人组成，下设的专家组则包括了中国工程院、发改委宏观院、工信部电信研究院等相关研究机构、三大运营商以及广电系统的专家和学者。
工作组在4月完成调研，但具体实施方案的起草工作迟迟未能展开。“具体怎么做仍没有明确方向，参与各方存在分歧。”参与方案起草的一位专家告诉财新记者。
工信部试图在宽带上发力由来已久。工信部电信经济专家委员会秘书长陈金桥对财新记者说，三四年前，工信部在草拟通信业“十二五”规划时就提出“宽带是未来产业的驱动力”，最近几年也一直在为宽带战略规划做研究。
北京邮电大学教授阚凯力认为，现在提宽带中国战略，除了老百姓呼声比较强烈，工信部也希望寻找新的行业增长点。一方面，未来三四年内，铜的价格会越来越贵，光缆价格越来越便宜，在骨干网、接入网推进“光进铜退”，可以加快宽带发展，提升行业积极性；另一方面，电信行业在固网语音、短信、应用等方面的增长空间已非常有限。
各大运营商有着自己的盘算。固网双寡头中国联通和中国电信，希望借着国家战略的大势，获得国家投资或财政补贴，进一步巩固在固网宽带领域的优势地位；一直站在门外暗自使力的中国移动与广电，则希望获得宽带业务牌照，名正言顺地打入市场。
广电系统将宽带中国战略视为切入电信的突破口，其正在组建的国家级有限网络公司的核心业务之一正是宽带。目前，广电宽带用户规模约为600万户，市场份额约在3.5%-4%。但在“三网融合”试点初期，广电内部提出的目标是在2015年占据宽带市场20%的份额。
据财新记者了解，广电系统早已与科技部联合，基于科技部863项目成果——“国家高性能宽带信息网”核心技术组建广电的NGB网络（下一代广播电视网），双方将进一步合作进行宽带技术、设备的研发。
“广电一直试图在‘三网融合’中抢占先机。在工信部发起宽带战略之际，广电也希望通过‘搭便车’获得宽带业务牌照，在未来的宽带市场分一杯羹。”中国电信内部人士对财新记者称。
在3月30日下发的“宽带普及提速工程”实施意见中，工信部并未提及引入新的竞争主体。
不过，陈金桥表示，工信部早就明确给广电和中国移动发放宽带牌照，只是决策的时间点不明晰。“这一点在宽带中国战略里会得以明确。如不出意外，（广电和中国移动得到宽带牌照）应该在2012年内实现。”
中国移动内部人士告诉财新记者，2008年中国移动与铁通合并，但按政策规定，中国移动不能直接注资铁通发展宽带基础网络，也不能自己独立建网。受此所限，中国移动在宽带市场没有话语权，现在铁通宽带用户规模很小，运营状况较差。
中国电信和中国联通对中国移动的威胁在于，凭借宽带优势将所有核心业务捆绑销售，能够分流中国移动的核心用户。基于这一点，中国移动对宽带业务十分渴望。
宽带过去多年由中国联通和中国电信垄断，2011年末发改委对两家公司发起反垄断调查引起广泛关注，也使决策层将在宽带领域引入竞争提上了日程。如今，仅仅是想象中可能发生的竞争已使得目前的垄断运营商感受到威胁，以宽带为突破的用户大战已在广东打响。
就在2012年春节前后，中国电信广东分公司对其境内用户推出“宽带优惠大提速”活动，提速方式中包括颇具诱惑的“指定宽带客户可免费翻倍提升宽带速率”。中国电信通过其浏览器插件，自动“捕捉”符合条件的用户，在这些用户使用宽带登陆互联网时自动跳出“免费提速”窗口，用户确认后系统自动完成提速，提速后的最低带宽为2兆，最高可达8兆。
不过，中国电信更希望的是通过宽带将用户与固话捆绑。比如中国电信广东公司推出的另一项以宽带降价为卖点的套餐，将12兆家庭宽带与固话、互联网电视打包，套餐包价格从之前的338元/月降至219元/月，新套餐包中包含的宽带资费仅为30元/月左右，4兆宽带的套餐包用户甚至直接享受零元包月服务。
这场战争能否继续下去，并给用户带来持续的服务体验改善，仍有赖于竞争格局的最终兑现。
战略目标分歧
普及型还是赶超型，两种战略目标背后涉及不同的路径机制。发改委似更倾向于前者
此外，各方利益诉求及着眼点不同，对宽带中国战略方案的具体方向也有不同主张。
首先争议的，是宽带中国的战略定位。“宽带是信息社会的基础设施”这一提法，已经大体为各方接受，关键在于，以何种方式手段建设和发展这一基础设施？
在路径选择上，广电和中国移动力主打破垄断，引入更多的市场主体，通过市场竞争来加速宽带网络的建设和发展；工信部、中国电信及中国联通则认为，仅靠市场机制难以推动宽带网络的发展，如中西部和广大农村地区网络建设成本高，回收周期长，企业不愿意去建网经营，仍需采用国家投资或财政补贴的手段来推进发展。
在宽带战略目标上，存在普及型和赶超型两种不同提法。
所谓普及型，指宽带与道路、电力、自来水等基础设施一样，既要在城市发展，也要兼顾农村，最终形成普惠性基础服务；赶超型则是向发达国家看齐，大幅提升接入速率、渗透率。
从专家组总结会上透露的信息来看，这两个目标都要做，但以谁为主目前仍无定论。在这两个不同战略目标的背后，涉及不同的投融资机制及政府与市场的分工。如果以赶超型目标为主，投资将在一定程度上向宽带技术研发领域倾斜，市场化竞争是主线。工信部主导“光进铜退”、宽带提速计划，广电与科技部联合研发NGB网络，均属这一方向；如果以普及型目标为主，则需向中西部、农村发展，投资大收益低，政府需要引入普遍服务机制，补贴运营商或用户。
宽带运营商也纠结。“既然叫国家战略，肯定有财政补贴或政策优惠。电信和联通的现有基础设施水平，如果已经高于国家提速的阶段性目标，那国家补贴就可冲销以前的投资或作为账外收入。这当然是一笔好生意。但若国家要求更高的带宽或向农村广覆盖，相对于巨额投资，财政补贴又只是杯水车薪，运营商就会很头痛。”一位运营商人士对财新记者说。
据财新记者了解，中国联通和中国电信早在几年前就开始进行“光进铜退”，现在大部分地区都能实现20兆宽带接入。尤其是中国电信，2007年就开始规模部署EPON网络（以太无源光网络），目前在服务区内已普遍实现8兆带宽覆盖，20兆接入带宽的覆盖率也已达到70%。
来自发改委的声音，显示更倾向于普及型。4月中旬，工作组与专家组分赴全国各地调研。工作组成员之一、国家发改委高技术产业司副巡视员徐建平，带队考察的是四川、湖北和甘肃三省。他对宽带在城乡、地区间的巨大差距感触颇深。
“在宽带网络建设上，农村及偏远地区的网络覆盖远远不如城市；宽带使用上，农村和城市居民在认识上差距很大；内容的服务方面，农村也远远落后。”徐建平说，在调研的途中，大家更加明确了实施宽带中国战略的急迫性，力争能让宽带网络普惠国人，“帮助一些地区脱贫，首先要在思想上脱贫。
除了更倾向于普及型的宽带战略，徐建平在接受财新记者采访时，还强调宽带战略中政府的重要性，称当务之急是加强顶层设计，统筹布局，各个部门的职责不一样，工作方式也不同，关键在于加强协调，站在国家的大局来思考。“这个阶段就是要制定出一个适合国家需要的宽带网络战略，而不是哪一个方面需要的。整个网络怎么建，用哪几种模式，都需要统筹布局。”
一位运营商内部资深人士认为，过去运营商的电信建设，小的项目都是找各地通信管理局、住建部批，大项目由原来的信息产业部、后来的工信部批。这次发改委从国家战略层面将宽带列为重大专项，未来在项目审批上可能会掌握更大话语权。
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万亿投资谁来投
更深的症结是通信市场垄断封闭，将新的投资或竞争主体挡在门外。民营资本现在无利可图。
实施方案的具体方向及路径未有定论，具体投资规模更无从知晓。
工信部研究院内部人士对财新记者透露，预计宽带网络基础设施（含固定宽带和移动宽带）在“十二五”期间将投资1.6万亿元，其中，宽带接入网的投资为5700亿元。
专家组的人士匡算，如果以普及型目标为主，铺开建设的成本在5000亿元左右。但是，现有运营商投资的积极性并不高，动力也明显不足。
“现在完全让运营商去建设，或强迫运营商进行投资，都违背市场规律，也是不现实的。”一位中国电信内部人士对财新记者算了一笔账：在城市地区，宽带渗透率基本达到80%，如果进行改造，每户投入成本约为1000元，大概五年可收回成本；但在农村地区，尤其在中西部农村，电缆比较分散，重新建网成本很高，且每年运营维护成本惊人。例如，在农村投入500亿元建网，每年的维护成本大约100亿元，而且收益很低，公司财务状况会急剧恶化，将没有足够的资本进行长期的战略发展。
中国联通2011年在宽带网络上投资为257亿元，占资本开支的33.5%。同期，中国电信用于宽带网络建设的投资为330亿元，占资本开支总量的67%。
多位运营商人士认为，宽带投资其实在不断地挤压利润。因为宽带的投入在增加，但宽带价格稳定，宽带用户的ARPU值也没有增长，导致利润率下降。所以，运营商都希望以目前的宽带基础设施覆盖新的地区，增加新用户，但不希望免费提速或覆盖农村、郊区，更不希望宽带资费下降。
一边是运营商不愿意大规模投资更新宽带基础设施，一边是“低带宽、高资费”被中国网民广泛诟病。更深的症结是，通信市场垄断封闭，将新的投资或竞争主体挡在门外。
这一领域对民营资本而言，更是一个无利可图的市场，既要用低价揽市场，又要通过种种灰色手段从电信骨干网上获取带宽。
“这种双重压迫之下，民营资本很难成长起来。”互联网评论人士谢文说。
表面上看，宽带接入领域有着充分的市场竞争，但实质上宽带的运营仍是高度行政垄断，最核心的问题是网间结算和国际出口。“中国移动的用户访问联通、电信的网络，中国移动需要付费；从联通、电信的网络访问中国移动的网络，中国移动也要付费。这就是垄断。”一位中国移动人士称。网间结算费用高吗？典型的一个例子是，当年中国电信从中国联通手上买下CDMA网络，就从中国移动账面划走了500亿元，名目即网间结算费用。
目前中国宽带的国际出口节点主要有三个（还有其他不公开运营的网络节点），分别在北京、上海和广州，其中中国电信掌握两个，中国联通掌握一个。即使新的运营商建成一张全国性网络，最后还需通过电信、联通的网络才能接入国际端口，这又涉及网间结算问题。
若要引入新的市场主体打破垄断，新的宽带运营商则必须有自己的国际出口局，同时要进行对等结算。
电信政策专家高红冰对财新记者称，目前宽带运营机制内部缺乏竞争才是制约宽带发展的关键问题，“这个市场急需打破垄断，引入新的竞争主体”。
怎么投
垄断未破，现有运营商又不愿加大宽带投资，国家投资或财政补贴的呼声渐高
徐建平对财新记者表示，打破垄断，引入新的市场主体，需要根据电信体制改革的具体推进情况来看。但是，宽带中国战略的投资肯定是多种方式，会引入战略投资者，广泛吸纳社会投资、民间资本来参与。“宽带网络的建设要在国家的统筹布局下，引入市场机制。”徐建平说。
如果寄望于宽带中国战略能成为新一轮电信体制改革、打破行业垄断的突破口，问题在于，这是在什么层次上打破垄断？是只针对现有的几家大国有电信运营商，还是在更广泛的层面针对民间投资者？
过去十多年间，电信行业的四次重组都没有触及行政垄断这一核心问题。宽带方面，最早是由邮电部投资建设了两张骨干网，一张是面向国际用户的中国公用计算机互联网，即163网；一张是面向国内用户的169网。1997年政企分离，这两张网划归中国电信，折价算国家股权。2002年，南北分拆，169网归入网通，163网归入电信。其后电信行业分分合合历次重组，均未动到宽带业务两家寡头垄断的基础，网间结算、国际出口节点等核心问题更未涉及。
垄断未破，现有运营商又因“投资周期长，利润低”不愿加大宽带投资，在宽带中国战略实施方案的讨论中，国家投资或财政补贴的呼声渐高。
“过去一直是靠运营商来做，结果现在老百姓不满意，国家也不满意。”上述方案起草小组的专家表示，“光靠市场化的方式做宽带肯定是不行的，还需要国家的投入。”
“中西部、农村等区域，企业从财务角度没有办法投资的，应该由国家来投资或者由财政补贴企业去投资。”上述电信内部人士也表示，这并不是指望政府真的拿出那么多钱来做，而是希望政府可以发挥杠杆作用，撬动整个市场。例如政府可以补贴农村宽带用户，促进宽带使用率增加，这样平均成本就会降低，形成良性循环。待市场逐步成熟后再取消补贴。
发改委高技术产业司副巡视员徐建平透露，市场机制下，为务实推进宽带中国战略的实施，发改委将适时配套一些相关的专项，“扶优扶强”，推进相关核心技术研发及产业化，以更好地支撑宽带网络建设的实施。
另外一种思路是采取普遍服务基金的方式来推进宽带的建设，不需要国家直接投资，而是由财政部制定一个规则，收取普遍服务基金，来补贴用户或运营商。“过去我国基本靠政策引导来支持欠发达地区电信网络建设，激励制度缺乏，效果不佳。设立普遍服务基金补贴运营商的建设亏损，才能根本化解逐利性与公益性的矛盾。”国泰君安在一份通信行业研究报告中分析称。
徐建平表示，普遍服务基金是促进宽带网络发展的重要手段，建立普遍服务基金势在必行，但落实难度比较大，需要各有关部门统一认识，加强协调，统筹研究。
据接近工作组的人士透露，目前针对普遍服务基金尚未形成具体方案，可能下一步会结合调研情况对这一问题提出政策建议。
公共品悖论
在农村或偏远地区，政府为主；在城镇地区，企业为主
伴随着国家投资宽带的呼声，一个不可避免的问题是：如何厘清政府与市场的边界，宽带行业哪些属于公共服务性质应交给政府，哪些又该交给市场？
上述专家组人士认为，宽带中国战略的提出，可看做对过去宽带发展思路的一种纠偏。以前，完全将宽带视为市场化的消费类电信业务，忽略了其基础设施和公共品的一面，国家没有投入，从而造成了如今城乡差距大、地区差异大的局面。
中国信息经济学会理事长杨培芳也提出，宽带不仅是信息社会的基础设施，更是建立信息生产力的基础。鉴于宽带网络的基础性、公共性和社会性，发展宽带的企业应该与供水、供电、公共交通一样纳入公共企业范畴。“可能会有三到六家企业在享有国家经济政策优惠和约束的前提下进行有效竞争，在合理的法律控制下实现收支平衡，微利经营，稳步增长。”
如此，通过公共企业模式发展宽带，宽带的资费将更加简单、透明，价格也更加低廉。人们更愿意使用宽带，宽带的单位成本就会降低，形成良性循环。但悖论在于，通信行业是一个需求不断增长、技术不断进步的行业，宽带需要持续的投资进行扩容、技术升级，如果以公共企业模式发展宽带，运营商更没有动力去推动技术发展，提供更好服务。
中国联通研究院总工程师唐雄燕，对公共企业的提法提出质疑。
“如果宽带企业是一个和水电煤气一样的公共品公司，一旦宽带这个基础设施不能满足某个通信企业的业务需要，谁来为这个通信企业扩容？”唐雄燕认为，宽带未来的方向还是市场化，只是需要把市场行为与政府管制结合起来，以保证竞争资源的公平，形成充分竞争机制。而在市场力量不能到达的地方，国家应该负起自己的责任。
据财新记者了解，宽带中国战略专家组比较倾向的方案是：在农村或偏远地区，政府发挥主导作用，利用普遍服务基金予以推进；在城镇地区，由企业为主体推进，政府通过提供财政补贴、政策性贷款、税收优惠、消费者补贴等激励手段和引导企业加速宽带网络的升级改造。
中国移动家庭及宽带多媒体业务项目经理卢山认为，目前宽带发展的问题还在于政府部门对行业没有清晰的判断，也没有发展的标准，至今仍未有《电信法》出台。通过牌照管制、人为设置行政垄断，此为政府之越位；而法律规范和行业规则的长期缺位，则是政府的失位。卢山认为，在宽带领域，政府应该做的事情是制定竞争规则、发放牌照、协调国际出口等。
中国《电信法》从1980年开始起草，1988年列入国务院年度立法计划，此后曾多次列入全国人大立法规划。
至于一直未能出台的原因，中国信息经济学会理事长杨培芳将其归结为行业发展缺乏规划、部门利益纠缠不清，譬如工信部与广电之间的分歧。国际上宽带发展比较典型的国家，在上世纪90年代纷纷修订或出台了《电信法》。工信部近日也表示将在“十二五”期间推动《电信法》出台。
杨培芳还指出，目前实施宽带中国战略依然存在四大障碍：一是中国没有信息通信统一管理体制；二是信息通信法长期缺位；三是现在只有企业利益和部门利益，没有公共利益的考量；四是将信息生产力纳入媒体新闻范畴的认知障碍。他担心，参与战略规划的各个部门意见不一致，如果无法达成共识，宽带中国战略很可能推行起来困难重重，最终落得一纸空文。
据财新记者了解，现在工作组达成的共识重在“统筹”，包括“统筹城市和农村宽带网络建设”“统筹固定网络和移动网络的协调发展”“统筹网络建设和产业能力的提升”“统筹应用普及和信息安全保障”。
