一个小小的卫星锅，从生产、销售到使用，相关部门的限制种种。几个农民不幸撞上了这无形的“丝网”，将其“绳之以法”的“法”，却因涉密不能公开。行政许可法施行已逾8年，打破这些“丝网”，才能让行政许可法所秉持的现代政府基本理念，真正成为流淌在政府血管中的“血液”。

村民梁永金房顶上的锅：小的是政府的“正版锅”，大锅是前几年 安装的“山寨锅”，可收看国外电视。 (南方周末记者 刘长/图)

如此小巧精致的卫星电视接收设备，广西农民王克安还从未用过：银白色、直径40厘米，印有红色“广西广播电视村村通”字样，能收看48个国内频道，成像清晰。

2010年初，王克安将它搬回家中。那个冬天，作为官方“村村通”工程重要组成部分，超过百万台“锅盖”涌向广西农村。为完成任务，广电系统官员开始向村支书王克安这样的村干部推销。

帮助发放、销售210套“锅盖”后，牢狱之灾从天而降。2011年1月18日，王克安被广西横县人民法院以非法经营罪判刑9个月。

尽管销售卫星电视广播接收设施的行政审批，已于2002年被国务院取消，但判决书却另辟蹊径，引用了一份秘密文件，仍认定犯罪成立。包括王克安在内，仅横县人民法院即通过4份判决书，判决牵涉“锅盖案”的18名村民构成犯罪。

不服判决的王克安，已上诉至南宁市中级法院。如今，一年过去了，二审结果仍迟迟未下。仅能收看国内电视节目的卫星锅，和从未公之于众的秘密条款，能否致村民获罪？球抛给了二审法院。

难推广的“惠民工程”

从计生专干、民兵队长到村支书，王克安当了10年村干部。他自述，这些年，无论上级政府什么工作，他都很积极，“锅盖的任务也已完成，结果就完成到看守所了”。

2010年1月底，距农历春节还有半个月，横县南乡镇广播站站长莫大长打来电话，问王：村民中是否有人愿意“种”锅盖？王想了想，说：恐怕不多，也许能有个一二十户。

对相识多年的好友，王克安讲的是实话。他所在的南乡镇高山村被群山和水库分割得支离破碎，有线电视信号不能送达。2004年前后，南乡镇街头就有卫星锅出售，价格约200元，绝大多数村民家中都逐步装上了“山寨”锅盖，市场已“基本饱和”。

莫大长表示，要拉就拉一车下去，一车能拉100台，如果太少，长途跋涉，运输不划算。谈话没谈出结果，电话就此挂断。

给村支书王克安打电话两个月前，广西启动第二批“村村通”设备的发放。作为乡镇一级广播站的站长，莫大长是广电系统在中国乡村的神经末梢。要再往下贯彻上级意志，他将不得不依赖王克安这样的基层干部。

这项官方话语里面重要的“惠民工程”，任务异常繁重：全广西的发放任务为148.53万套，占全国总数的六分之一；根据广西人口数据，至少需要说服自治区十分之一以上的家庭安装。

一年前，村村通锅盖已有过一次下乡尝试，但应者寥寥。据横县南乡镇高义村支书梁永金回忆，2009年初，广电系统曾贴出公告宣传村村通卫星锅，当时要求村民每户预交100元，村委会收满50户的钱后统一到广电局去领取锅盖。梁永金分析，在长期对官方不信任情绪作用下，村民认为这是上面变相收钱，故少有人响应。

一年之后，当第二批村村通卫星锅发放任务下达，基层官员们选择了违规操作：未提前审核村民信息，让村干部先垫付款项，再转售给村民。

“我急于完成上级布置给我发放‘村村通’设施的任务，所以我没有进行审核，就立即将设施领回，发放给他们了。”日后，面对侦查机关的询问，莫大长如此叙述。

王克安最终帮莫大长消化了210套锅盖，莫给王的价格是每台110元。绝大部分锅盖，王克安又转售给了邻村的小学老师农日明，并从农这里获利2000元。邻近春节，农日明想挣点外快，而灵山县做生意的朋友正在求购锅盖，于是，他从王克安那里拉走了200台锅盖，转手后，每台也挣了10元。

王克安留了10台锅盖在手上，1台给了弟弟，自己留了1台，送给自己供职的高山村村委会1台，算是个人捐赠。其余的7台，王克安按照120元一台卖给了村民，并亲自上门安装调试。

2010年2月14日，农历新年如期而至，随之而来的是一组振奋人心的数字：河南等3省完成全部建设任务，广西等3省(区)则完成了80%。基层官员莫大长，因超额完成了发放任务，过了一个安稳的春节。

“限期破案”

究竟是哪一台锅盖，成为了煽动这场风暴的蝴蝶翅膀，迄今已无迹可寻。据《南国早报》报道，故事源自网上有人叫卖“村村通”锅盖，被国家广电总局有关人员发现，遂向出卖者购买了一套，锅盖上赫然印有“广西广播电视村村通”字样。

查办的指令从神经中枢往下逐级传递。2010年4月14日，国家广电总局召开紧急电视电话会议，通报了四川、广西等5省份10县通过网络“盗卖”村村通直播卫星设备的情况，广西横县在点名之列。

广西自治区广电局随之决定，在全区启动专项治理，并宣布：对国家广电总局正在追查的南宁横县等地的案件，要“限期破案”。

听闻上面要调查锅盖，王克安打电话给农日明，问锅盖都装在哪里去了，农称：都卖完了，其中一些装到了邻近的灵山县。

[FS:Page] 王克安想起锅盖上写的是“广西村村通”，便又放下心来：锅盖上写的不是“横县村村通”，也不是“南乡镇村村通”——只要锅盖是“种”在广西，肯定就没事。他想错了。

2010年4月18日晚，王克安接到南乡镇政府办公室的电话，通知其第二天上午开会。第二天，王克安在镇政府遇到了其他几个村的村支书。当天并没有会议，他们集体被从镇政府带走，在刑警队录完口供，即被押入看守所。

半个月后，一支由国家广电总局多个部门组成的调研组抵达广西。资料显示，调研组停留4日，促成了至少两项成果：其一，协调公安部和广西自治区公安厅有关部门，下发了相关文件，“确保各地公安部门重视打击盗卖村村通设备案件”；其二，横县、灵山县、浦北县等地发生的盗卖村村通设备案件，被列为了广西自治区公安厅督办案件。

截至2010年6月17日，包括横县人大代表、南乡镇碑塘村支书叶煜仁在内的18名村民，相继被横县人民检察院批捕。与王克安类似，他们均曾倒手过村村通锅盖，获利不等，获利最高者在2万元左右。广西当地法律人士介绍，南宁市隆安县、桂林市、钦州市灵山县等地多位村民，因倒卖村村通锅盖被捕。

自治区广电局数据显示，经过一个半月的“专项治理”，到2010年6月，全区共查处盗卖村村通的案件15起(其中大批量3起)，涉案人员中有9人被给予行政处分，还有30人被刑事拘留。

2011年1月，横县法院对王克安等4起案件共18名被告人，作出有罪判决，认定他们均构成非法经营罪，18人分别被判1年半至9个月不等的刑期。钦州市灵山县的两名村民则于2011年7月，被灵山县法院判处有期徒刑1年零6个月。

“全局性严肃打击”

王克安被判有期徒刑9个月，判决书下达翌日，他正好在看守所内羁押满9个月，重获自由。但他不服判决，和其余8名被告一起，选择了向南宁市中级法院提起上诉。

横县南乡镇高义村支书梁永金没有上诉。他给镇广播站“消化”了八百多套村村通锅盖，大部分零售给了村民，为此，他获刑1年半。出狱后，被免去村支书职务，并被开除党籍。

“我们就是相信了政府，”梁回忆起来，满是愤怒，“是广播站叫我帮这个忙，我们才这么做的”，“说我们为了赚钱，那我为何不拿去市场上卖？何必只赚这10块钱？”

南乡镇街上的电器店老板李文波也在获刑的18个人之列，他从五六年前即开始销售卫星锅，一直安然无恙。此次，他因为买卖了300套锅盖，获刑9个月。他迄今仍不能理解：如果是毒品或者武器，我们知道犯法，但政府发下来的东西，我们怎么知道不能卖？

无人能解答李文波的疑问。也许是巧合，从时间上看，18位村民无意中卷入了一场国家层面的针对卫星电视接收设备的政策调整运动。

“村村通”到来之前，王克安和许多村民一样，家中装的是一种直径超过1米的“大锅”，接收的信号中，包含有国外电视节目——这正是广电部门监管的重点。

为此，国务院出台了广电业内著名的“129号令”(全名为《卫星电视广播地面接收设施管理规定》)，于1993年颁布，规定国家对卫星地面接收设施的生产、进口、销售、安装和使用都实行许可制度，并规定个人不得安装和使用卫星地面接收设施。

这条上世纪90年代颁布的法令，并未能阻止“山寨版”卫星锅的盛行：截止到2010年初，“山寨版”锅盖在国内已拥有近4000万用户。它们显然是官方正式版锅盖的敌手。据广西新闻网报道，2010年春节前，广播电视卫星被进行加密处理，导致市场上的山寨版锅盖无法使用，不受影响的“村村通”锅盖，销路一下子兴旺起来。

2010年4月6日，国家广电总局对外发布《卫星电视广播地面接收设施安装服务暂行办法》，强调“卫星地面接收设施，不得进入社会市场流通领域”，以期用新规封杀市场上流行的山寨锅盖；与此同时，在农村推广由政府招标、采购的村村通设备，多管齐下，试图一举规范卫星锅市场。

横县村村通锅盖被盗卖一事，正好在这个时间节点上被曝出。资料显示，广西横县案发之时，四川巴中市也被曝出同类案件，时任国家广电总局局长王太华要求央视《焦点访谈》对巴中一案跟踪采访，在全国曝光，并要求部署全局性的“严肃打击和监察行动”。

广电系统开始了长达4个多月的专项整治。最终，王克安等人，成为这一轮“严肃打击”的对象。

秘密文件

2010年12月16日，横县人民法院开庭审理了王克安等人涉嫌非法经营罪一案。控辩双方展开激烈交锋。公诉人指控村民们构成非法经营罪的主要依据，即是国务院的129号令。

辩护律师提出，国务院这一规定，已有变动——2002年11月1日，国务院下发文件，一举取消了789项行政审批项目，“卫星电视广播地面接受设施定点销售审批”也在取消之列。2004年7月1日，行政许可法实施，在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》涉及的500项行政审批项目中，并无任何涉及卫星电视接收设备的内容。

王克安的辩护律师陈冰还发现，虽然“129号令”未废除，但按现行规定：生产锅盖，虽是指定厂家，但已不在行政许可项目之列；销售锅盖，已没有法律规定；使用锅盖，有可能面临经济处罚。陈冰认为，这一现状，“是国家法制进步中的混乱，也是部门垄断利益使然！”

中国政法大学教[FS:Page]授何兵表示：若国务院确已于2002年取消销售锅盖的行政审批项目，则销售锅盖肯定不违法。即便广电部门在国务院取消之后，再自行设定行政许可，也于法无据，因为自行政许可法实施后，包括广电总局在内的各部委，均已无权再设定行政许可项目。

至于带有国家补贴性质的村村通锅盖被倒卖，何兵认为，“那也是补贴措施本身有问题”，如果要防止倒卖，可以采取发放购买券等方式，“但不能禁止买卖”。

令律师和当事人均始料未及的是，2011年1月，横县人民法院仍然对王克安等18人作出有罪判决，认为他们均构成非法经营罪。判决书拿到手，律师陈冰才发现，判决的主要依据，竟是一份秘密文件。

一审开庭期间，当辩护律师指出国务院已取消销售锅盖的审批后，公诉方曾出示一份打印的文件——薄薄的两页A4纸——称是由最高人民法院、最高人民检察院和国家广电总局等部门联合制定的文件，出台于2007年，对销售锅盖的行为如何定罪，有明确规定。

庭后，律师通过网上、法律专业数据库等，均无法找到这份名为《关于依法严厉打击涉卫星电视广播地面接收设施违法犯罪活动的通知》的文件全文。经过申请信息公开，广西自治区广电局回函称：这份文号为法发字［2007］38号的文件，“属国家秘密，按国家保密法规定不予公开”。

然而，一审判决书仍然引用了这份秘密文件，称该份文件规定：“对于非法生产、销售、安装卫星地面接收设施的，个人非法经营数额在5万元以上，或者违法所得数额在1万元以上的，按照非法经营罪追究刑事责任。”

“法定的必须是公开的”，律师陈冰认为：既然是国家秘密的规定，即属于未经公布的规定，用未经公布的规定作为给公民定罪的依据，已违反基本法律常识。

不甘心被“秘密条款”治罪的王克安等9人，上诉至南宁市中级法院。截至记者发稿，南宁市中级法院仍未就王克安等人的上诉做出裁决，据律师转述承办法官的描述：该案已按法院内部请示制度，报广西自治区高级法院请示，而自治区高院审委会讨论之后，或将报送最高人民法院请示。

村民们还在横县看守所的高墙内焦虑不安之时，官方宣布，截至2010年11月30日，全国村村通卫星工程的全年建设任务，已完成超过九成，以广西为代表的8个省份，则已提前完成了全部设备的安装，任务完成率为——百分之百。

2011年1月19日，王克安从看守所回到家中。他已不再是高山村的村支书。他想起了那套搬回家还未及安装的村村通设备。拆开包装，里面是一个锅盖、一个机顶盒和一根长缆线，他将锅盖装在了房顶上，连接上电视：收视效果还不错。