2008年1月1日，国务院办公厅转发发展改革委等六部委《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》（业内称之为数字电视发展的“一号文件”），对广播电视数字化从明确发展目标、优化投融资环境、加强税收优惠支持、推动技术进步、加强市场培育和监管、推进“三网融合”、 强化知识产权保护等七个方面作了明确规定。“一号文件”的下发，曾经引起业界的种种猜想和阵阵激动。特别是相关产业的企业，都在以有利于自己发展的角度解读文件，也都在怀着悸动而忐忑的心情期待“各部门”贯彻落实“一号文件”的具体实施细则。在实施细则还没有下发的一年来，各部门和相关企业都在按照自己的理解、意见和渠道实施着“一号文件”。
但是，由于没有完整配套的实施细则，各部门和相关企业在贯彻落实“一号文件”的过程中，出现了各取所需的现象，特别是重点都放在了筹集资金、税收优惠、外资合作等方面。尽管积极争取优惠政策，对广播电视数字化的发展确实起到了积极促进作用，但也存在着对于“一号文件”中明确的重大政策导向和产业走向予以忽视或曲解等问题，从长远看，必将影响到广播电视数字化的发展目标，影响到数字化、网络化、信息化的发展进程，影响到“三网融合”实现的总体格局。
就笔者的理解，“一号文件”中广播电视数字化产业发展的重大政策导向，主要涉及三个方面，技术体制上主导“机卡分离”，运营体制上主导“网台分离”，经营业务政策上主导“非对称性开放”。
1“机卡分离”——机顶盒的归宿？
“一号文件”明确提出：“有线数字电视接收终端（包括机顶盒和一体机）实行机卡分离技术体制（即数字电视接收终端与条件接收模块完全分离）”。具体要求是，“从2008年起，有线数字电视运营机构应按照机卡分离的技术体制开展数字电视业务，在境内销售的具备地面数字电视信号接收功能的数字电视机应符合国家标准要求”。同时下达指令性安排，“发展改革委、广电总局、信息产业部等部门应组织建设数字电视试验区，为试验、推广数字电视传输等重要的国家标准和机卡分离等重大技术提供条件”。
实际情况是，到2008年底，全国有线电视数字化整体转换的城市已经近100个，完成数字电视整体转换的省市超过30个，数字电视机顶盒用户突破4000万，接近三分之一以上的城镇居民用户已经享受到数字电视服务，但几乎全部的数字电视机顶盒技术体制上仍然是机卡一体的。据了解，正在开展或计划开展数字电视整体转换的地方，也没有把机卡分离作为或计划作为机顶盒的技术标准推行。另外，数字电视机顶盒实行机卡分离的技术体制，有研究机构在研发、试验，但能作为国家标准的机卡分离机顶盒还没有规模应用，并且，短期内规模应用的前景还看不到。
众所周知，手机以机卡分离的独特技术体制优势，普及速度和普及率急速提升，大大促进了信息产业，带动了社会消费，拉动了电子工业，提升了经济规模。那么，为什么数字电视机顶盒实行机卡分离的技术体制和技术标准就这么困难呢？这是需要政府部门、科研机构、生产厂家和运营商深入思考和探讨的问题，绝不是靠一纸文件就能迅速强行推动的。但是，数字电视机顶盒实行机卡分离的技术体制，应该既是国家产业技术政策，也是数字电视产业技术方向，应该引起各有关方面的高度重视。
2“网台分离”——产业化的症结？
“一号文件”明确提出，“转变广播电视运营方式，推进实施网台分离，形成适应数字化发展需要的广播电视运营机制”。
事实上，早在1995年中央就提出“网台分离”相关要求。1999年国务院发布《关于加强广播电视有线电视网络建设管理的意见》，要求广电系统组建企业化的有线电视网络公司。到2000年6月，根据国家的统一要求，实行有线无线播出机构合并，全国的有线电视台实现“台网分离”运作，有线电视台的节目制作部分合并到无线电视台，网络部分组建有线电视网络公司企业化运营，可以说，那时候起“网台分离”已经实现。
那么，为什么多年以后国家又提出“网台分离”呢？依笔者之见，也许是基于两种原因，一是可能涉及到广播电视总体体制。目前，全国的广播电视体制依然实行以系统为主的模式，对台、网的“管”、“办”都在广电系统内，特别是地市以下基本实行局、台、网“三位一体”的运行管理体制，政府职能、宣传事业、网络产业统筹运行，使外界感到广电台、网一体化运行的体制与产业发展距离较远，既是垄断的又是神秘的。所以，以“网台分离”为切入点推进广播电视特别是数字电视产业运营体制改革。这是可以理解的。二是可能涉及对“三网融合”业务政策的理解。有些部门一直强调，广电应该实行“台网分离”，就是有线电视网络只管传输，台只办节目，节目应该由社会网络运营商共享。看似这种要求很合理，但实际是对业务政策理解的误区。如果广电网络实行“网台分离”只开展传输业务的话，那么其他网络运营商开展网络电视、IP电视等业务的要求，岂不是在寻求新的“网台合一”吗？这是个悖论性的命题。就这个意义上看，“网台分离”的要求又是不可理解的。
所以，不能简单而僵化地提“网台分离”，因为这个问题涉及广播电视大的体制，涉及“三网融合”业务大的政策，要贯彻落实“一号文件”中“网台分离”要求，需要可操作的实施细则。
3“非对称开放”——新政的亮点？
“一号文件”明确提出，“在确保广播电视安全传输的前提下，建立和完善适应“三网融合”发展要求的运营服务机制。鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务。在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造。”对此，在实际执行落实的过程中，理解上的歧议最大。许多业界人士和新闻媒体记者在最初都把“一号文件”中的这一条，作为电信与广电“对等开放”的政策来理解和报道的，对业界和社会造成了一些误解，形成了一些误导，也产生了一些歧义。
如果仔细阅读、理解、品味这段文件的措辞用语，是不会产生[FS:Page]“对等开放”误解和误导的。首先，有两个“前提”，一是“在确保广播电视安全传输的前提下”，一是“在符合国家有关投融资政策的前提下”，而不是无条件、无限制的。其次，有一个“鼓励”，一个“支持”，即：一是“鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务”，一是“支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造”，这里说的再明白不过了，那就是：允许广电机构利用通信网开展的是“数字电视服务”和“电信增值业务”，重点强调的是“服务”和“业务”；允许电信企业开展的是“参与数字电视接入网络建设”和“电视机接收端数字化改造”，重点突出的是“网络建设”和“终端改造”，不涉及“服务”和“业务”。事实上，国有电信企业参与网络建设和终端改造应该没有禁止性规定，杭州、扬州的数字电视接入网络建设早有电信企业参与了，而对广电机构开展电信增值业务是有过明文规定禁止的。
所以，从“一号文件”精准的措辞表述中，对业务开放政策理解为“非对称开放”，比之理解为“对等开放”可能更接近文件政策的本意。这也许是鼓励数字电视产业发展新政策的亮点之一。
