为了准确把握广电业发展的走向，我们需要学习国务院“三网融合”的推进措施、对“三网融合”的内涵定义，并就下一代广播网发展的战略意图以及执行这种战略面临的挑战做出一些思考。
很明显，广电业在这次推进政策中取得播出业务的控制权。但是，“三网融合”的技术进步和商业模式创新挑战的对象，恰恰是传统广播式传媒的播出功能和体制。这种挑战为广电业的“三网融合”带来了不确定性。十分巧合，电信业NGN的经历为这种不确定性做出了注解。
越来越“丰富”的竞争
在许多人看来，这次号称融合电信网、广播电视网和互联网的“三网融合”，并没有直接对融合本身作出明确的战略部署，而主要涉及广电系统和电信产业传统业务的双向进入问题，甚至可以认为是作为国务院行业监管部门的广电总局与工业和信息化部为对方“辖区”的运营实体发放经营许可。当然，从体制改革的进程上看，国务院的新政突破了传统上的政府监管职能和被监管企业之间的层级关系，是走向监管一体化、实现科学的政府治理结构的重要一步。这也说明，国务院已经开始把“三网融合”的内涵交给市场，交给产业自身去解决。
很有意思的是，经过多年讨论，市场上关于“三网融合”的内涵不但没有越来越清楚，反而越来越丰富！随着技术和市场的发展，电信网、广播电视网和互联网融合的概念，已经被扩充到电信、广电和互联网各自产业链中的不同领域，并被市场上不同产业的不同主体，出于不同目的而赋予许多不同的解释——
● 仅仅是把现有音像制品和现有电视台制作的节目通过不同的传送网络以互动的方式选择播放，就有广电业的互动电视、电信业的 IPTV、互联网服务商的网络电视以及手机电视等完全不同的应用技术、商业模式和经营形态。
● 对应于将广播电视内容投放到电视机、计算机和手机等不同终端进行播放，也产生了许多不同的技术、服务和商业模式，催生了“三屏融合”的数字生活新概念。
● 而将宽带电信网络和移动网络支持的互联网信息服务、多媒体通信和网络数字发行，成功地引入电视节目的采编、制作、播出、营销和发行全过程的“媒介融合”，已成为现今传统平面媒体运营模式改革的新焦点。
其实，IPTV、网络电视、手机电视、三屏融合、媒介融合，应该说都只是反映了新的通信技术、计算技术、网络技术和信息处理技术从不同的角度(特别是从广播电视产业的外部)冲击传统广播电视传媒业的表现。在这些冲击中，电信网和互联网只是承担了技术的平台。而在这些“三网融合”的冲击背后，则是传统广播电视产业的竞争者。那么，广电总局打算如何应对这样的竞争，是守、是攻、是以攻为守、还是以守为攻？这是一个人们十分关心的问题。
攻守之势：两难抉择
显然，在过去多年中，中国广电业采用的是“守”，甚至是“闭关自守”的战略。但是，通过大力推动NGB，通过不断加快以“网络整合”和“制播分离”领衔的体制改革步伐，通过此次国务院推进“三网融合”的纲领文件，我们已经隐约看到广电总局在“三网融合”大旗下全新的战略意图。在这次双向准入博弈中，广电业成功地保卫了自己的“播出权”。这样，无论是广电业自己的互动数字电视，亦或通过电信网络接入的IPTV，还是通过互联网播出的网络电视，都不过是在为广播电视节目播出的控制核心和利润中心打工。
在广播体制下，播出权确实是广电产业的核心。把握住播出权，广电业也就把广播电视产业改革的主动权牢牢把握在自己手里——
● 通过 “制播分离”的改革，逐步形成几个全国性的广播电视媒体巨无霸；
● 通过建立广电的广播和宽带传送网络，通过建立广电的手机电视网络，通过广电的互联网络，渗透电视终端、计算机终端和手机终端，形成广电的“三屏融合”服务。
● 通过广电业的信息服务和多媒体通信服务，进而推动广电业的媒介融合，并进一步向平面媒体和其他大众媒体渗透，向各个专业领域渗透，向文化和内容制作领域渗透，向国际渗透，实现以广电业为主导的“媒介融合”梦想。
不过，广电业的这个“以守为攻”的发展战略，还存在重大不确定因素。
我们已经看到，除了传播技术之外，广播电视传媒业近期的技术改革必然是“播出”功能的改革。未来的播出技术形态不再是以频道资源为基础的广播方式，电视台自身的功能和商业模式将随之发生重大的变化。如果广播式播出功能不发生变革，任何传送技术和编码技术上的进步都不可能给广电业带来商业模式的突破。一旦出现这种情况，广电业在竞争对手的“三屏融合”和“媒介融合”面前将失去竞争力。但是，如果广电业启动播出功能的改革，当“播出”功能不同与传统的广播播出，有可能失去市场的垄断地位——这种改也难，不改也难的矛盾心理，将导致广电业在相当长的一个时期内只守不攻，转而在传统电信业务如电话、增值业务和互联网业务中和电信运营商竞争，从而错过了借助“三网融合”、发展和繁荣中国广电产业的良机。
另一个不确定因素是体制问题。在出现基于互联网技术的、不同于传统广播播出功能的新播出功能以后，广电业的制作、播出和传送环节将不再是单向的生产函数，需要建立基于双向契约的治理结构。如果这种新的治理结构不能建立，传统的广播体制下建立的生产、营销和管理的运营体系或者根本不可能支撑新的播出功能，或者要付出巨大的转制成本。这样做的结果和上一种情况类似：广电业有可能完全放弃新播出功能带来的市场机遇，继续坚守在传统广播式播出业务的领地上。
莫重蹈NGN覆辙
历史往往惊人地类似。
在过去十多年中，我们看到了许多电信网和互联网的融合通信业务的创新。从结合话音、图片、视频、文本和网页的多媒体通信和会议，到结合电话、语音信箱、短信、电子邮件、话音交互信息和实时消息，可通过电话终端、PC和移动终端接入的统一通信，为人们的生活和工作带来了巨大的便利。奇怪的是，这些业务在互联网的用户层面和在企业网层面都取得巨大成功，却少有在电信运营商网络提供的业务中取得成功的例子。
其实，在电信业的发展规划中，在电信业提出的下一代网络NGN的体系结构中，这些功能都经过了专家们精心的需求分析和功能设计，并且具有在优化的网络管[FS:Page]理和运营平台上高效率地提供高质量业务的能力。为什么如此完美的下一代网络得不到实施，而让那些被认为是低质量的互联网服务大行其道？其原因十分简单：电信运营商试图通过NGN构造一个下一代电信网络的业务体系，但是这个体系替代的对象，恰恰是目前电信运营商拥有绝对控制权的传统电话业务网络！
电信运营商悲观地预测，要实现这种替代过程，他们自身的网络、业务体系和运营体系要付出巨大的转制成本，却依然不可能和互联网上的服务商提供的全球性和专业性的服务竞争。既然如此，这种替代还有什么意义呢？出现这种问题的原因有两个。一个是电信运营商掌握着传统电话通信业务的控制权，他们没有动力主动改变通信业务的功能。另一个是电信网和互联网“融合”中出现了严重的体制问题。目前基于松散合约的单向治理结构决定了电信运营商几乎不可能推动通信业务的融合与创新。
国务院从政府监管体制入手推进“三网融合”，这是正确的起步。广电业在博弈中保持了自己的播出控制权，以实现自己长期的发展战略，应该说这一步是成功的。但是，这并不意味着广电业发展的道路已经铺平。重大的不确定性潜伏在两个问题上，一个是广电业推动播出功能改革的动力，另一个是如何建立适应播出功能改革以后的治理结构。但愿广电业能够很好地应对三网融合对播出功能和体制的挑战，NGB不要再重蹈NGN的覆辙！
