编者按：近日国务院正式决定加快推进电信网、有线电视网和互联网的三网融合，这一重大决策将促进信息通信业进入新的发展阶段，同时也将为产业各界带来诸多挑战。继本刊在上期推出“三网融合政策开闸”后，本期继续从挑战、策略建议、海外经验等角度关注三网融合。
经过多次研讨和争论，国务院近日正式决策，加快推进电信网、有线电视网和互联网的三网融合。该决策必将促进信息通信业进入新的发展阶段。在此背景下，目前三网融合仍将面临多重挑战。
面临四大挑战
首先，由于我国电信和广电分业监管所导致的体制障碍，三网融合进展十分缓慢，监管体制问题已成三网融合的最大障碍。目前，在理论上，国务院的决策已经排除阻碍三网融合的行政性障碍，但在实践中，由于分业监管的体制问题并未解决，因而在执行时可能依然会困难重重，较易形成互相扯皮的局面，需要强有力的高层领导和协调，需要负责任的专家咨询，需要公开的全方位的民众监督以高效的机构来执行。怎样协调两个不同属性的行业和机构的尽职目标及利益诉求是个很大的难题，需要灵活有效的协调能力。
其次，运营体制上的差异也在严重阻碍三网融合的实施。目前广电系统政企合一和网台合一体制所导致的非市场化运营，以及竞争公平性问题将严重制约三网融合的实质性进展。广电有线网络运营机构应加速实现转企改制，成立全国统一的市场主体，为三网融合的实施创造基本公平的条件。当然，由于广电系统比电信系统弱，国家给予政策、资金和骨干人员上的一定支持也是应该的。
再有，有公益属性的广电业和完全市场化的电信业具有完全不同的商业模式，怎样在统一的市场监管下展开适度竞争，是目前全球都尚未遇到过的课题，需要很高的政治智慧和妥善的解决办法。
最后，长期独立发展起来的两个行业，在观念上、行业标准上、行为准则上存在巨大的差异，甚至缺乏共同的技术语言，需要很长的磨合沟通期。特别是标准的不统一或不兼容将造成产业链分割和高昂的成本代价，需要首先解决。
提出六点建议
三网融合的有序推进需要有统一的监管框架和配套政策制度来保障和引导，以下是6点建议。
1.三网融合成功的关键是建立融合的、有效的监管体制。这方面可衍生出很多具体方案和实施路径，大体可以分三步走。第一步就是成立国务院协调机构，在高层行政的干预下推进三网融合，据悉，该机构目前已在计划中。这种高层融合是打破僵局的重要一步，但这类虚拟机构不宜长期存在和运作。第二步是局面打开、积累一定经验后，实现实体机构的融合，可以考虑在同一个部委下设立不同专业局来分别处理广电和电信的监管事宜，目前美国的FCC就是这种模式。待时机成熟后，则需要完全融合成一个统一的、独立的大监管机构实施全面监管职能，目前英国的ofcom就是此模式的代表。
2.尽快制定各项配套政策和规章制度，以此来保障市场有序开放。这其中包括IPTV、手机电视、部分基础电信业务、互联网业务等业务牌照的发放条件和流程，IPTV二次落地制的规范或取消，互联网互联和结算的规则等。总之，配套政策和规章制度的设计应当以维系国家网络安全和推进产业发展的双重视角为着眼点，着力于确保党和国家对于网络安全的控制权、维系网络服务的必要水平，推动体制改革、市场竞争、资源共享和合作共赢。
3.三网融合的实施绝不是简单地全面开放电信和广电市场，一放了之，还需要继续坚持和保护电信改革重组的成果和现有行业的合理准入规定。一方面，要规避无监管开放导致行业结构进一步失衡的风险，另一方面，又要防范无监管开放导致市场失控和混乱的风险。总体上看，3家电信运营商加1家有线电视运营商的所谓“3＋1”行业架构既是国家有限资源的最佳配置，又是考虑了历史和现实的理想选择。至于多网融合，则是一个值得研究的前瞻性课题，但还不是当前需要解决的紧迫问题。
4.实现“3＋1”行业架构的前提是有线电视网络运营商全国性整合，成为一个统一市场，这将是三网融合能否有实质性推进的关键。广电业应当尽快推进实施政企分离、网台分离、制播分离、公共台和商业台分离，为构建公平、健康的市场竞争环境创造条件，也为自身的改革和发展创造必要的前提和制度保障。
5.推进三网融合的目的之一，是形成更大范围的适度竞争局面，绝不是简单的重复建设和低水平的价格战，因而各类运营商应结合自身的特点，注重技术创新和业务创新，将精力放在开发提供新业务，特别是融合类业务上，国家也应该为之提供政策上的支持。
6.三网融合的顺利推进必须要有与之相适应的法律环境来保障。单纯的、强有力的行政干预在短期内是高效的，但长远看则弊大于利。为保障三网融合的可持续发展，相关部门应加快电信法的制定和出台，为三网融合提供监管体制和法律体制的双重保障。此外，就法律而言，应该实施技术中立的监管原则，让市场主体根据国家、企业和用户的最大利益交集决定具体的技术选择，这种技术中立原则的实施不仅能有效协调广电监管部门与电信监管部门的分工，使其真正“后退一步，站高一步”，统一对国家资源进行规划管理，而且能够促进技术和业务的融合，鼓励技术和业务的创新。
从国内外的融合历史实践可以看到，无论是哪一个层面的融合都不可能一蹴而就，三网融合之路将是漫长的，需要足够的耐心和长期不懈的努力。当前目标已经清晰可见，祝愿我国信息通信产业顺利进入一个全新的发展阶段。
