【关键词】 改革开放以来，特别是党的十七大召开以来，我国广告业与时俱进，自主创新，取得了令人瞩目的成就。可以说，我国广告业随着国民经济的发展而逐步壮大，目前已进入“黄金发展期”。然而，广告从其产生之日起，就带有明显的功利性，它在沟通信息、促进产销、刺激消费以及传授新知识、新技术的同时，也不可避免地成为商业冒险、投机甚至是诈骗的手段。特别是由于我国广告业是改革开放后才恢复发展的，起点低、历程短，总体上还处于较低的发展水平。各种虚假、违规广告的招摇过市、大肆泛滥，使得公众深受其害。这种乱象局面直接导致了广告业的整体公信力下降，从而也严重阻碍了相关行业链的健康、良性发展[1]。促进广告业的健康发展，加强广告监管势在必行。
广告行政监管及其内涵
广义上的广告监管是指包括行政监管、行业自律、社会监督和司法裁判的广告监督与管理体系。本文探讨的是狭义的广告监管即行政监管，它是指我国政府职能部门根据广告法律法规对广告关系主体及广告活动规范进行监督和管理。广告监管体系包括监管主体、监管客体和监管法律依据[2]。在社会转型时期，我国广告监管内涵如下：
监管主体是一家为主、齐抓共管的跨行业行政部门。即以工商行政管理部门为主,联合医药、医疗器械、保健品、食品等特殊商品监管部门共同对所涉商品广告进行监管。同时，媒介传播行政管理部门如广电部、新闻出版总署甚至各级党委宣传部也在事实上扮演着广告监管主体的角色。网络传媒、手机等新媒体的广告刊载也必须符合信息产业部的限制。
监管客体涵盖广告活动各个环节。主要包括：1.广告活动主体资格审查。如广告公司资格及经营范围审查、媒介单位从事广告活动资格审查等。2.广告活动的程序过程、运行方式的监管。如审查广告公司在承揽广告业务的过程中是否给广告主回扣；审查广告主在投放广告时是否按照有关程序提交产品质量证书、专利证书、获奖证书；审查广告发布单位是否按照相关程序查验广告主及广告公司的相关资质证明等。3.广告作品的审查。对广告作品主要审查它是否有侵权行为、审查它是否属于法律法规禁止发布的广告、审查它是否属于虚假广告。
监管依据以广告法律法规为原则，以广告业职业道德和社会公德为补充。法律法规主要是以国家强制力为保证的一种硬性规则，它从外部对广告活动中的主体行为进行规范，而社会公德和职业道德没有强制力，它更多的是广告活动主体发自内部的对规范的一种自觉的遵守。
中国广告监管目前所存在的问题
由于广告业飞速发展的现实状况，发端于上世纪90年代中期的我国现行的广告监管制度，暴露出了诸多不适应广告业发展现实的问题。
多头监管导致监管关系错乱。如前所述，有权实施广告监管活动的是“一家为主，齐抓共管”的跨行业行政部门，这种“看上去很美”的监管主体制度在实践中会带来极其广泛的消极影响。一是给广告活动人为设置多重门槛。如一块户外广告牌的行政许可得历经工商、规划、路政、城管等部门间的漫长“旅行”，加重了广告活动主体的负担。二是各部门管理文件往往缺乏有效的沟通协调，导致重复监管、矛盾监管的现象比比皆是。三是监管职能错位与缺位。由于官本位和利益驱使等因素，各部门往往选择易执行的监管对象（外资企业广告作品审查、房地产广告），而对于技术要求高、难以执行（如铺天盖地的非法药品广告）的广告则视而不见。
监管主体执行力不足。我国工商部门作为主要的监管机关，所设置的专职广告监管人力资源有限，很多地市、县工商局没有设立广告监管专职部门，难以做到违法必究。造成这种监管执行力不足的根源从客观方面来看是工商部门职责过于宽泛。根据我国相关法律法规，工商部门的法定职责除了广告管理外，还有市场主体登记管理、市场秩序规范执法、流通商品质量管理、商标注册管理、查处直销与传销等重要方面，因而期望工商部门在有限的人力物力资源中全力监管广告活动是不现实的。从主观方面看，由于广告活动影响的广泛性、手段科技性、利益关联负责性，工商部门易于陷入懈怠监管的状态中，从而降低了监管效率。
监管依据过于抽象缺乏可操作性。《中华人民共和国广告法》自1995年实施以来，为新中国新时期广告业的发展起到了重要的法律保障作用，规范了行业发展，在很大程度上保障了消费者的权益。随着完全市场经济的深入以及推进，新型媒体的普及以及广告传播方式的革新，在以往广告实践基础上制定的《广告法》部分条款已经越来越难以满足行政执法和司法审判的需要,其他专门法规也存在不同程度的“老龄化”趋向。另外，现行《广告法》文本内容过于道德化、抽象化，缺乏可操作性。如果我们要抽取我国广告法内容的几个关键词，无非就是“身心健康”、“社会公德”、“国家尊严”、“社会安定”、“社会良好风尚”等，上述关键词不仅是该法的原则，而且直接构成了广告法内容的重中之重广告活动的一般准则。这种道德原则法条化的立法技术、宜粗不宜细的立法理念，阻滞了广告活动监管的高效展开。因此，对现行《广告法》进行修改已是促进、保证广告业健康发展的当务之广告行政监管的新思路
针对我国广告行政监管存在的问题，笔者借鉴国外成熟的制度经验，提出完善和创新广告监管的设想如下：
完善治理虚假广告的各项制度。1.建立虚假违法广告的防范机制，加强事前防范。一是加大广告法律法规宣传力度，提高广告主、广告经营者、广告发布者的法律意识，促进其守法经营，自觉维护广告市场秩序。二是建立广告发布前备案制度和法律咨询制度。工商部门要将广告监管关口前移，将事后监管转为广告发布前的审查、审批、登记备案和法律咨询，建立广告审查员制度、广告备查制度。三是开展广告审查员培训，强化广告审查责任。对媒体和其他广告经营单位进行广告法律法规知识培训，使媒体和药品、烟草等特殊产品的前置审查机关明确广告审查责任。
2.落实广告监测公告制度，建立虚假违法广告快速预警机制，强化事中监督。相关部门要通过监测、检查、公告，将违法广告尽可能消灭在萌芽状态。一是在完善电视、广播、报纸广告监测工作的基础上，逐步开展对网络广告的监测。二是开展不定期检查。三是对虚假违法广告进行通报和公告。通过“广告整治动态”，定期曝光典型虚假广告，公布重点违法广告[FS:Page]警示，点评违法广告案例。及时向社会发布“广告监管公告”，包括“违法广告警示公告”和“严重违法广告公告”等，对虚假违法广告下发“违法违规广告警示通知书”。四是推行行政告诫制度。广告监管机关对于违法行为后果尚未造成社会危害或社会危害明显轻微等情形可以实行行政告诫。
3.落实广告市场信用监管制度。根据广告监测、日常监管、行业诚信自律、上级交办和部门转办案件情况，结合企业信用体系建设，对广告经营单位进行计分考评，核定a、b、c、d四个信用等级，实行分级分类管理，制定广告信用评价标准。如实记录违法和守信情况，建立广告主、广告经营者、发布者信用体系，并实行奖惩制度。对诚实信用、守法经营的广告主、广告经营者给予通报表彰，对把关不严、违法违规现象突出的广告主、广告经营者，降低其信用等级并向社会公布。根据信用分类监管制度，建立企业失信惩戒机制和企业严重失信淘汰机制。
4.落实广告主体退出市场制度。对于策划设计、制作、代理、发布虚假违法广告情节严重，造成恶劣影响的广告经营单位，依据《广告法》、《广告管理条例》等有关规定，核减其经营范围，停止广告业务，直至吊销《营业执照》和《广告经营许可证》。
5.落实新闻媒体单位领导责任追究制度。新闻媒体单位的主要负责人，对其所管理的新闻媒体发布虚假违法广告问题严重的，要追究其领导责任。
6.开展广告专项整治，加大虚假违法广告打击力度，强化事后查处。对查出的虚假违法广告要向社会公开，对制造和发布虚假违法广告的单位要坚决查处，对一些触犯法律的单位和个人要追究责任，从根本上净化广告制作与发布环境。要积极开展保健食品、药品、医疗、化妆品、美容服务等重点商品和行业广告的专项整治，将保健食品广告夸大功能、药品广告夸大疗效、美容产品宣传保证效果等情节严重、群众反映强烈的进行严肃批评并立案查处。
7.注重信息化建设，实行科学管理。要充分利用“网络化监管系统”开展广告监管，建立广告监管、监测档案，将广告的申请登记、审核发证以及广告的市场巡查、规范、专项整治、违章违法案件的查处等环节的数据资料录入微机，实现对广告秩序的有效控制。
丰富和完善我国广告法律体系。1.现行《广告法》文本的陈旧性、抽象性早已为人诟病，必须根据广告业的发展现实予以完善。法律修缮中，必须囊括新兴的广告形式（如网络广告、手机短信广告）和广告技术手段；法律条文从抽象的道德原则向可操作的技术性立法转换；在规范广告活动行为方面，要制定更具体的规范条款，赋予广告监管部门行政强制措施权，强化其执法手段。修订或者细化有关行政处罚条款。
8.制定和完善网络广告与手机短信广告管理、广告经营公司管理、广告监管行政处罚的单行法规和规章，尽快构建科学的广告法律体系。实现从广告准入门槛到广告活动规范、从传统纸媒广告到新兴科技广告、从广告执法到广告司法，都有法可依和有法必依。
建立广告监管联席会议制度。广告的发布与制作涉及工商、药监、卫生等多个部门，各部门要通力合作，守土有责。广告批准单位要把好内容和格调的第一关；工商部门要把好发放广告主体资格“通行证”的第二关；新闻媒体要负起“守门员”的责任，把好在广告内容和刊播方式上的第三关。同时，各监管部门要依据各自职能及时发现并查处违法违规广告，并把虚假违法广告的影响控制在最小范围。只有各部门尽职尽责、密切配合、加强协调，在广告制作、审批、发布、监控等各个环节不出问题，才能从根本上杜绝虚假违法广告的产生。要加强组织领导，成立由地方政府主导，工商部门牵头，宣传、公安、卫生、药监、城管及各行业主管部门等组成的专项整治小组，建立联席会议制度，协调查处重大虚假违法广告案件，对整治工作中的薄弱环节和突出问题，研究具体措施，相互通报有关情况，形成打击虚假违法广告执法合力。
