宽带中国歧路

一份被业内称为“宽带中国战略”的顶层方案设计正在酝酿。但因通信基础设施究竟哪些属于公共服务，哪些属于市场服务——前者应由国家负责，后者应由企业负责——这一定位问题尚未厘清，巨额投资难以分解落实，方案设计因此推进缓慢。

力主者发改委和工信部数度对外声称，将于年内推出宽带中国战略。今年3月，发改委、工信部联合发文，宣布与财政部、科技部、住建部、国资委、国税总局和国家广电总局等六个部委成立研究工作小组（下称工作组）及专家组，研究并形成宽带中国战略的具体实施方案，经充分讨论后，报请国务院审定发布实施。

按照发改委、工信部的规划，工作组应在2012年3月至4月完成调研，形成思路，起草方案；5月形成征求意见稿，并在征求各部门意见后形成送审稿，6月上报国务院。

据财新记者了解，工作组确于4月中旬完成调研，但实施方案的起草迟迟未能落笔。一位参与方案起草的专家告诉财新记者，“草案在5月是肯定没法制定出来了，至少要等到7月才可能有初步结果。”

5月14日，国家发改委高技术产业司副巡视员徐建平接受财新记者采访时表示，5月底工作组将召开会议，就宽带中国战略的发展目标、框架、基本原则、重点内容及路线图、时间表等内容继续讨论。送审稿可能会在三季度末上报国务院。

宽带中国战略旨在部署下一代国家信息网络的发展布局和演进升级，势必牵涉多方利益。上述专家透露，由于工作组参与各方各自着眼点不同，在一些基本问题上尚未达成共识。比如，宽带中国战略是要实现普遍服务还是提速赶超？在宽带投资发展策略上，是打破垄断鼓励市场投入，还是强化国家投资与财政补贴？

在未来的中国宽带建设中，政府无疑将扮演显要角色。徐建平在接受财新记者专访时多次强调“统筹规划”的重要性，称宽带中国战略是要形成一个“适合于中国国情的，满足国民经济、科技和社会发展需要的，协同发展的宽带网络”，因此，需要在“国家统筹布局的前提下，加强政府引导，以市场为导向，多方协同推进宽带战略的实施”。

工信部于5月4日发布的通信行业“十二五”规划，估算期间信息基础设施累计投资规模超过2万亿元。政府将通过宽带战略、专项资金、普遍服务基金、投融资政策推进信息化宽带发展，争取到2015年末，城市家庭宽带达到20兆以上，农村家庭达到4兆以上，东部发达地区省会城市家庭达到100兆，并大幅降低宽带资费。

尽管业内争论激烈，宽带中国战略的实施已成定局。5月9日，国务院常务会议通过《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》，确定将实施“宽带中国”工程，加快信息网络宽带化升级，推进城镇光纤到户，实现行政村宽带普遍服务。

工程一旦实施，对于国家又是一笔万亿元级投资，是继公路、铁路、保障房之后的又一个国家大型基础设施建设项目。对于普通消费者，宽带中国战略能改变目前中国“最贵的网费、最慢的宽带”的现状吗？这正是目前业内争论的焦点之一。有人将之视为在公路、铁路之后，争取国家对电信产业投资的一个大好机会；也有业内人士寄望，宽带中国战略成为整个电信行业改革纠偏与深化的起点。

过去十年，电信行业在快速发展的同时，诸多深层次的弊病也逐渐显露，如以宽带为代表的领域表面上市场竞争，实质上行政垄断，服务质次价高；行业定位及投融资机制不清晰；法律规范缺失导致监管越位和失位；等等。始自2000年的电信改革近年失去方向，在竞争者应该是五家还是三家这样的重组问题上打转，基础电信领域准入壁垒森严，增值服务领域也在加强管控，“三网融合”及互联互通等问题症结未解，电信改革陷入停滞。

前有“金字号”工程（指自1993年开始的“金关、金桥、金卡、金税”等系列国家级工程——编者注）和铁路“跨越式发展”，后有“三网融合”，很多“国家战略”要么在部门利益冲突中陷入僵局，或者各行其是，或者不了了之；要么就变成部门或企业从政府圈钱、个人从中寻租的概念。

宽带中国战略如何避免这种结局？

各有各算盘

固网双寡头中国电信和中国联通希望获得国家投资或财政补贴，中国移动与广电希望借机获得宽带牌照。

宽带中国战略研究工作组由发改委、工信部、国家广电总局、科技部、国资委、财政部等下属相关司局负责人组成，下设的专家组则包括了中国工程院、发改委宏观院、工信部电信研究院等相关研究机构、三大运营商以及广电系统的专家和学者。

工作组在4月完成调研，但具体实施方案的起草工作迟迟未能展开。“具体怎么做仍没有明确方向，参与各方存在分歧。”参与方案起草的一位专家告诉财新记者。

工信部试图在宽带上发力由来已久。工信部电信经济专家委员会秘书长陈金桥对财新记者说，三四年前，工信部在草拟通信业“十二五”规划时就提出“宽带是未来产业的驱动力”，最近几年也一直在为宽带战略规划做研究。

北京邮电大学教授阚凯力认为，现在提宽带中国战略，除了老百姓呼声比较强烈，工信部也希望寻找新的行业增长点。一方面，未来三四年内，铜的价格会越来越贵，光缆价格越来越便宜，在骨干网、接入网推进“光进铜退”，可以加快宽带发展，提升行业积极性；另一方面，电信行业在固网语音、短信、应用等方面的增长空间已非常有限。

各大运营商有着自己的盘算。固网双寡头中国联通和中国电信，希望借着国家战略的大势，获得国家投资或财政补贴，进一步巩固在固网宽带领域的优势地位；一直站在门外暗自使力的中国移动与广电，则希望获得宽带业务牌照，名正言顺地打入市场。

广电系统将宽带中国战略视为切入电信的突破口，其正在组建的国家级有限网络公司的核心业务之一正是宽带。目前，广电宽带用户规模约为600万户，市场份额约在3.5%-4%。但在“三网融合”试点初期，广电内部提出的目标是在2015年占据宽带市场20%的份额。

据财新记者了解，广电系统早已与科技部联合，基于科技部863项目成果——“国家高性能宽带信息网”核心技术组建广电的NGB网络（下一代广播电视网），双方将进一步合作进行宽带技术、设备的研发。

“广电一直试图在‘三网融合’中抢占先机。在工信部发起宽带战略之际，广电也希望通过‘搭便车’获得宽带业务牌照，在未来的宽带市场分一杯羹。”中国电信内部人士对财新记者称。

在3月30日下发的“宽带普及提速工程”实施意见中，工信部并未提及引入新的竞争主体。

不过，陈金桥表示，工信部早就明确给广电和中国移动发放宽带牌照，只是决策的时间点不明晰。“这一点在宽带中国战略里会得以明确。如不出意外，（广电和中国移动得到宽带牌照）应该在2012年内实现。”

中国移动内部人士告诉财新记者，2008年中国移动与铁通合并，但按政策规定，中国移动不能直接注资铁通发展宽带基础网络，也不能自己独立建网。受此所限，中国移动在宽带市场没有话语权，现在铁通宽带用户规模很小，运营状况较差。

中国电信和中国联通对中国移动的威胁在于，凭借宽带优势将所有核心业务捆绑销售，能够分流中国移动的核心用户。基于这一点，中国移动对宽带业务十分渴望。

宽带过去多年由中国联通和中国电信垄断，2011年末发改委对两家公司发起反垄断调查引起广泛关注，也使决策层将在宽带领域引入竞争提上了日程。如今，仅仅是想象中可能发生的竞争已使得目前的垄断运营商感受到威胁，以宽带为突破的用户大战已在广东打响。

就在2012年春节前后，中国电信广东分公司对其境内用户推出“宽带优惠大提速”活动，提速方式中包括颇具诱惑的“指定宽带客户可免费翻倍提升宽带速率”。中国电信通过其浏览器插件，自动“捕捉”符合条件的用户，在这些用户使用宽带登陆互联网时自动跳出“免费提速”窗口，用户确认后系统自动完成提速，提速后的最低带宽为2兆，最高可达8兆。

不过，中国电信更希望的是通过宽带将用户与固话捆绑。比如中国电信广东公司推出的另一项以宽带降价为卖点的套餐，将12兆家庭宽带与固话、互联网电视打包，套餐包价格从之前的338元/月降至219元/月，新套餐包中包含的宽带资费仅为30元/月左右，4兆宽带的套餐包用户甚至直接享受零元包月服务。

这场战争能否继续下去，并给用户带来持续的服务体验改善，仍有赖于竞争格局的最终兑现。

战略目标分歧

普及型还是赶超型，两种战略目标背后涉及不同的路径机制。发改委似更倾向于前者

此外，各方利益诉求及着眼点不同，对宽带中国战略方案的具体方向也有不同主张。

首先争议的，是宽带中国的战略定位。“宽带是信息社会的基础设施”这一提法，已经大体为各方接受，关键在于，以何种方式手段建设和发展这一基础设施？

在路径选择上，广电和中国移动力主打破垄断，引入更多的市场主体，通过市场竞争来加速宽带网络的建设和发展；工信部、中国电信及中国联通则认为，仅靠市场机制难以推动宽带网络的发展，如中西部和广大农村地区网络建设成本高，回收周期长，企业不愿意去建网经营，仍需采用国家投资或财政补贴的手段来推进发展。

在宽带战略目标上，存在普及型和赶超型两种不同提法。

所谓普及型，指宽带与道路、电力、自来水等基础设施一样，既要在城市发展，也要兼顾农村，最终形成普惠性基础服务；赶超型则是向发达国家看齐，大幅提升接入速率、渗透率。

从专家组总结会上透露的信息来看，这两个目标都要做，但以谁为主目前仍无定论。在这两个不同战略目标的背后，涉及不同的投融资机制及政府与市场的分工。如果以赶超型目标为主，投资将在一定程度上向宽带技术研发领域倾斜，市场化竞争是主线。工信部主导“光进铜退”、宽带提速计划，广电与科技部联合研发NGB网络，均属这一方向；如果以普及型目标为主，则需向中西部、农村发展，投资大收益低，政府需要引入普遍服务机制，补贴运营商或用户。

宽带运营商也纠结。“既然叫国家战略，肯定有财政补贴或政策优惠。电信和联通的现有基础设施水平，如果已经高于国家提速的阶段性目标，那国家补贴就可冲销以前的投资或作为账外收入。这当然是一笔好生意。但若国家要求更高的带宽或向农村广覆盖，相对于巨额投资，财政补贴又只是杯水车薪，运营商就会很头痛。”一位运营商人士对财新记者说。

据财新记者了解，中国联通和中国电信早在几年前就开始进行“光进铜退”，现在大部分地区都能实现20兆宽带接入。尤其是中国电信，2007年就开始规模部署EPON网络（以太无源光网络），目前在服务区内已普遍实现8兆带宽覆盖，20兆接入带宽的覆盖率也已达到70%。

来自发改委的声音，显示更倾向于普及型。4月中旬，工作组与专家组分赴全国各地调研。工作组成员之一、国家发改委高技术产业司副巡视员徐建平，带队考察的是四川、湖北和甘肃三省。他对宽带在城乡、地区间的巨大差距感触颇深。

“在宽带网络建设上，农村及偏远地区的网络覆盖远远不如城市；宽带使用上，农村和城市居民在认识上差距很大；内容的服务方面，农村也远远落后。”徐建平说，在调研的途中，大家更加明确了实施宽带中国战略的急迫性，力争能让宽带网络普惠国人，“帮助一些地区脱贫，首先要在思想上脱贫。

除了更倾向于普及型的宽带战略，徐建平在接受财新记者采访时，还强调宽带战略中政府的重要性，称当务之急是加强顶层设计，统筹布局，各个部门的职责不一样，工作方式也不同，关键在于加强协调，站在国家的大局来思考。“这个阶段就是要制定出一个适合国家需要的宽带网络战略，而不是哪一个方面需要的。整个网络怎么建，用哪几种模式，都需要统筹布局。”

一位运营商内部资深人士认为，过去运营商的电信建设，小的项目都是找各地通信管理局、住建部批，大项目由原来的信息产业部、后来的工信部批。这次发改委从国家战略层面将宽带列为重大专项，未来在项目审批上可能会掌握更大话语权。