由IPTV发展看三网融合存在的五大问题

我国三网融合已走过13年的历程，尤其是2010年1月13日，国务院常务会议决定进一步推进电信网、广播电视网和互联网三网融合，提出三网融合工作分两个阶段推进，目标是全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局，这充分说明了我国为适应三网融合的发展趋势，加快推进三网融合的决心。自2010年7月公布首批三网融合试点12个城市，到2011年12月31日国务院公布天津、重庆、宁波等城市以及22 个省会城市以及其他17个城市的第二阶段试点地区(城市)名单。我国三网融合一路走来，可谓艰难前行，对我国当前三网融合发展现状进行客观分析和总结对更好推进我国三网融合具有重要意义。

一、我国三网融合推进主要进展

三网融合已上升为国家战略的高度，近年来，为适应三网融合的发展趋势，我国积极推进三网融合，开展三网融合试点，虽然三网融合总体上仍没有取得实质性突破，但在各方努力和博弈中，三网融合取得一些积极进展。主要表现在以下几个方面：

一是从三网融合业务发展来看，娱乐内容服务不断创新，三网融合业务呈现快速的发展势头，满足了人们不断增长的精神文化需求。近年来，电信部门、广电部门和网络视频企业不断推进技术创新、应用创新和模式创新，不断丰富视频节目内容和增值服务，很好地满足了人们不断增长的物质和文化需求。如上海电信与上海文广合作，为IPTV用户推出了影视、PPV、教育、游戏、购物、K歌、体育以及点播、直播、高清等诸多业务；东方有线基于NGB可以为用户提供高速宽带上网和高清点播、高清电视、电视游戏、电视金融、电视卡拉OK等丰富多彩的电视服务。随着三网融合的推进以及内容创新和模式创新，三网融合业务发展迅速。我国IPTV用户由2008年260万增长到2011年1300万多万户，增长超过4倍，实现了用户规模的新突破。数字电视由2008年的4503万户增长到2011年1.2亿户，增长1.67倍；我国网络视频业务增长迅猛，2011年我国网络视频用户规模则较上一年增加14.6%，达到3.25亿，使用率提升至63.4%。

二是积极探索模式的创新。2010年国务院下发的《关于印发推进三网融合总体方案的通知》和《关于印发三网融合试点方案的通知》明确指出：“在确保播出安全的前提下，广播电视播出机构与电信企业可探索多种合资、合作经营模式，以充分发挥各方优势，充分调动各方积极性，为人民群众提供丰富多彩的节目内容和优质的信息服务。”近年来，三网融合试点地区都在积极探索模式创新，如上海电信与上海文广通过战略合作形成的“上海模式”，“上海模式”最大特点就是发挥双方优势，明确分工，上海文广主要负责内容提供，上海电信主要负责网络传输、系统运营、用户服务、市场拓展等；武汉电信与武汉广电成立合资公司的“武汉模式”，武汉电信、武汉广电各占50%的股份，三网融合资公司重点积极推进“武汉模式”的三网融合试点工作，着力解决融合推进过程中可能出现的广电、电信运营商的利益分歧；由中国网络电视台、云南电视台、云南电信三方共建IPTV的“云南模式”，三网融合还出现了深圳模式和杭州模式等，这些模式都无一例外地探索电信、广电的合作模式，这也是寻求三网融合突破的有效尝试，在实践中对促进三网融合业务发展起到了重要的推动作用。

三是初步形成了包括网络设备、融合性终端、软件、内容及增值服务以及基础性技术创新、标准研究在内的较为完整的三网融合产业链。三网融合的推进对调整产业结构和发展信息产业有着重大的意义。据预测，三网融合将带动相关产业的发展，市场规模巨大，2011年中国三网融合产业规模超过1600亿元，其中包括电信宽带升级、广电双向网络改造、机顶盒产业发展，以及基于音视频内容的信息服务系统建设的有效投资和信息服务与终端市场的发展。大力推进三网融合创造的巨大市场吸引了产业链各方积极参与。如家电企业积极与百视通、华数等牌照方合作，广电运营商加快推进网络升级、省网整合，内容服务提供商积极与三网融合运营企业合作，电信运营商业加快宽带网络升级、积极与牌照方合作，加快IPTV业务发展；终端厂商也因三网融合产业发展而受惠。等等，这些都说明三网融合产业快速发展，三网融合产业链逐步形成。

四是加快网络基础建设以适应三网融合业务发展的需要。电信运营商全面展开宽带提速工程，大力推进城市光网建设，实现宽带网络的光纤化升级，加快3G网络、WiFi热点建设，形成了高速、稳定的有线+无线的立体无缝网络。2011年中国电信集启动“宽带中国、光网城市”战略，大大提升综合信息服务能力。有线运营商加快推进了有线电视网络的整合、数字化、双向化的改造，积极尝试各种双向网技术，积极与IP技术融合，加快推进下一代广电网（NGB）的建设。如上海目前NGB覆盖用户达到200万户，入户网络带宽已达100M，可承载各类三网融合业务与应用。

五是国家在政策上积极推进，为三网融合创造有利的条件。三网融合能否取得实质性进展关键在政策。近年来，国家出台了一系列三网融合政策，如：2008年国办发〔2008〕1号文中明确提出推进三网融合，鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值业务；2009年5月19日，国办发26号文《关于2009年深化经济体制改革工作意见》，要求“落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动‘三网融合’取得实质性进展。”2010年1月13日，国务院常务会议通过了《推进三网融合的总体方案》，标志着我国三网融合进入实质性推进阶段。2011年6月国务院办公厅下发了《关于印发三网融合试点方案的通知》（国办发〔2010〕35号），2010年7月1日国务院公布首批包括上海、北京、南京、武汉等在内的12个三网融合试点城市，拉开三网融合试点的序幕。2010年10月，国家《十二五规划纲要》提出，要全面实现电信网、广播电视网、互联网“三网融合”。2011年12月31日，国务院公布包括天津市、重庆市在内的42个三网融合第二阶段试点城市，三网融合试点进一步扩大。

二、当前我国三网融合存在的主要问题

虽然我国推进三网融合取得一定进展，但由于受体制、政策、监管、模式等因素的影响，我国三网融合可谓是在困境中前行，涉及三网融合的本质问题仍没有取得根本性突破，三网融合仍面临诸多问题，需要在实践中逐步解决。当前我国三网融合存在的问题主要表现在以下几个方面。

首先，体制问题是三网融合发展的最大障碍。目前，三网融合试点工作实行的是电信和广电分业监管的管理体制，电信运营商与广电企业分属两个独立的监管部门，电信手握互联网数据中心业务、国际互联网出口、ISP牌照和号码资源，而广电则掌控IPTV牌照、IPTV播控平台的控制权。三网融合大力推进需要两个行业的相互合作，利益共享，相互进入，共同发展。由于双方所处的发展阶段、所采用的发展模式不同，导致了管理模式、发展目标、监管体系等方面双方存在较大差异，必然导致冲突的不断，衍生出很多问题，如2011年11月中国电信和中国联通遭反垄断调查就是双方利益冲突的突出表现；又由于三网融合涉及到有关部门的既得利益，也涉及到利益分配的问题，各个利益的竞争势必会带来很多弊端，必然导致三网融合在困境中前行。

其次，三网融合试点本质性问题仍没有取得突破。根据《推进三网融合总体方案》要求，推进广电和电信业务双向阶段性进入是三网融合试点阶段的重点。从我国三网融合试点一年多来，虽然通过战略合作、成立合资公司等模式创新，但涉及到相互进入敏感性问题却设置各种障碍，在相互进入方面没有取得实质性突破。而且，从三网融合试点方案来看，电信运营商更多地承担网络传输、内容分发等任务，广电获得IPTV集成播控平台等控制权，尤其是广电为保护自身利益，既当裁判员又当运动员，如IPTV牌照基本上都颁发给广电部门，2011年10月广电总局下发了关于严禁通过互联网经机顶盒向电视机终端提供视听节目服务的通知，2005至2011年，IPTV被广电总局叫停达15次。如2011年4月底，浙江嘉兴华数将嘉兴电信告上法庭。5月，浙江永康市市委宣传部要求电信部门停止网上视讯栏目（IPTV）业务，2011年 8月，CNTV将广东电信、江苏电信告上法庭，称两家运营商在IPTV中提供非法盗版央视内容。我们再从双方博弈分析来看，广电运营商的企业规模较小，市场主体分散，市场化时间较短，若都对等放开进入则对广电更为不利，同时电信运营商也面临宽带的直接竞争，可以说对双方都不利，这必然导致双方在试点过程中谁都不想允许对方进入，这必然导致三网融合试点难以取得重要突破，三网融合发展进程与试点目标差较远。

再次，三网融合法规缺失。目前作为电信行业最具法律效力的《电信条例》和作为广播电视行业最具法律效力的《广播电视管理条例》都只是电信和广电主管部门颁发的条例，《电信条例》和《广播电视管理条例》分别是在2001年9月和1997年8月正式颁布的，三网融合问题也没有涉及，如今，市场环境发生了很大变化，即使两大主管部门相继出台一些涉及三网融合方面的法规，都是电信和广电主管部门颁发的，并不是真正的法律。在没有明确的三网融合法律框架下，推进三网融合过程中必然遇到很多困难，而又不能得到很好地解决，必将延缓三网融合进程。

第四，三网融合商业模式创新不力，娱乐内容不能很好地满足人们不断增长的文化娱乐需求，三网融合业务持续发展动力不足。虽然IPTV总体上呈现快速的发展势头，但发展低于预期，我国北方等部分省市IPTV增长缓慢，发展遇到瓶颈，根本原因在于还没有找到很好的商业模式和盈利模式及内容服务不够繁荣，而且，用户已习惯了免费模式。当前，电信和广电企业在政策框架内不断寻求突破，探索合作的各种模式，主要有上海模式、杭州模式、武汉模式等等。但是，目前广电与电信的业务合作还仅仅限于市场利益驱动下的局部联合，远称不上产业融合。而且，内容服务由牌照方提供，这在很大程度上限制文化服务企业进入三网融合市场，不利于充分利用社会内容服务资源，不利于三网融合应用和服务创新，不利于满足人们不断增长的精神文化需求。正是因为内容缺乏活力及商业模式创新不够，致使三网融合推进缺乏动力。

最后，三网融合产业发展生态系统尚未真正建立。三网融合产业生态系统涉及到政府、广电部门、电信部门、终端厂商、内容提供商、系统集成商等众多运营主体。只有各运营主体相互合作、风险共担、利益共享，共同构建一个有利于快速、有效地推进三网融合、满足人们不断增长的物质和文化需求的整体，任何一个链条或环节发生断裂或出现问题都将影响三网融合的整体推进。当前，影响三网融合产业生态建设最大问题电信网与广电网的融合。目前，三网融合试点广电部门得到更多的政策支持，受益较大，如集成播控平台由广电部门负责建设、牌照方过多集中在广电部门等等；电信部门进入广电领域限制较多，电信企业推进三网融合过程中还处于投入大、产出少的状况，这在很大程度上制约了电信企业向产业链上游延伸。由于电信业与广电部门长期的利益之争，电信企业和广电部门利益处于不均衡状态，三网融合产业生态系统尚未形成。由于电信部门与广电部门分业监管及长期利益的纠葛，导致三网融合标准上不统一，必将影响三网融合的进程，更不利于构建良好的三网融合产业生态系统。同时，国家广电总局加强对互联网电视的监管，互联网电视集成机构所选择合作的互联网电视终端产品，只能唯一连接互联网电视集成平台，终端产品不得有其他访问互联网的通道，不得与网络运营企业的相关管理系统、数据库进行连接，即不管是智能电视还是机顶盒等电视机附属产品，若想接入互联网电视，必须与牌照持有者合作，在一定程度上影响了互联网电视的发展。当前，三网融合产业生态系统最突出的问题就是电信业与广电部门之间的矛盾，解决这一问题根本出路在于政府要进行干预，发挥平衡器的作用，促进三网融合产业生态系统健康运行。

三、推进我国三网融合几点建议

2012年1月4日，国务院办公厅印发了《关于三网融合第二阶段试点地区(城市)名单的通知》，又有42个地区(城市)入围。第二批试点城市的公布，为2012年三网融合产业的发展注入了强大的动力。为更好地推进三网融合，笔者提出以下几点建议：

一是以三网融合试点分阶段目标为总体要求，根据中国国情，重点突破，创新发展，逐步推进。当前，推进三网融合有一种倾向就是学习和借鉴国外模式，主要是融合监管、相互对等进入等。我国由于广电与电信竞争实力差别很大，文化产业是我国社会主义事业的重要组成部分，加强文化产业监管越来越重要，我国三网融合管理模式必然具有中国特色，一方面要按照《推进三网融合总体方案》和《三网融合试点方案》总体要求有序推进，力争在2013年—2015年全面实现三网融合；另一方面要根据我国国情，强化执行创新，有效选择切入点，重点突破，有序推进，逐步实现三网融合发展目标，真正使三网融合成为繁荣我国文化产业的重要阵地。

二是推进三网融合模式创新，有效推广三网融合试点成功模式。如今，三网融合试点地区都在积极探索模式创新，如上海电信与上海文广通过战略合作形成的“上海模式”，武汉电信与武汉广电成立合资公司的“武汉模式”，由中国网络电视台、云南电视台、云南电信三方共建IPTV的“云南模式”，三网融合还出现了深圳模式和杭州模式等，无一例外地探索电信、广电的合作模式。这些模式都是在现有三网融合体制下进行了有效探索，对发挥电信与广电双方优势、促进IPTV等三网融合业务发展发挥了积极推动作用。随着三网融合试点地区进一步扩大和三网融合试点的深入，要根据三网融合试点所处的阶段，根据各试点城市的具体发展状况，有效借鉴现有成功模式，因地制宜，创新发展方式，积极探索符合中国国情的三网融合新模式。

三是合作共赢，逐步开放，在双向进入上实现突破。从国外三网融合发展历程来看，主要经历了从电信和广电的双向进入到相互合作的历程。以美国为例，其三网融合主要采取了以下三种模式：一是广电进入电信；二是电信通过IPTV切入广电；三是广电与电信业合作。三种模式的核心都是通过逐渐开放来谋取整个行业的发展，这也符合三网融合的未来发展方向。从双方博弈结果来看，试点分阶段一旦对等进入，可能引发一些文化管理问题、就业问题、竞争问题以及社会问题等，这些都是政府不希望看到的。因此，为避免出现这些问题，应采取积极稳妥的策略，要按照三网融合总体方案和试点方案的要求，在双向进入上，要逐步打破原先封闭的广电网和电信网，以及广电、电信分而治之的局面，双方过于激进放开或过于封闭和保守都不是出路，最佳选择是双方都要适度退让，短期内也可采取非对称进入模式，并逐步走向广电和电信的互相开放，实现合作共赢，推进三网融合的进一步发展。

四是要以“创新发展、做大产业、满足需求、合作共赢”为目标，打造三网融合生态系统，推进三网融合产业健康发展。三网融合产业链涉及到政府部门、电信运营商、广电企业、文化服务企业、终端厂商和客户等等，首先广电部门和电信部门要服从国家利益和人民利益，站在发展产业的高度，摈弃利益之争，要在技术标准、产业政策、融合监管、模式创新等方面加强合作，为打通产业链合作创造条件；政府部门要发挥在三网融合的推动力量，发挥市场的作用，政府部门更多的是要搭建一个适合内容提供商、网络运营商、终端生产商等行业发展的平台，提供适度宽松的产业发展环境、政策环境；参与三网融合的企业要积极推进技术创新、应用创新和商业模式创新，不断为消费者以更低的资费提供更为便捷、丰富的应用娱乐服务，以加快三网融合产业的快速发展。同时，产业链各方要携起手来，加强合作，共同努力，创新发展模式，推动产业链的合作共赢，共同打造良好的三网融合产业生态系统。

五是建立统一的融合监管组织机构，充分发挥融合监管机构在三网融合统筹、协调和推动作用，创造良好的三网融合产业环境。借鉴国外三网融合管理模式，建立融合的监管组织模式，对广电和电信进行统一监管，制定三网融合发展规划和目标，积极推动三网融合双向试点，对三网融合试点进行监督和评估；要积极推进三网融合许可证制度，加快推进三网融合双向进入和三网融合标准体系建设，加快三网融合立法步伐，成立三网融合专家委员会，加强行业统一监管，协调和统筹三网融合存在的问题，实行内容监管和内容运营分离，加强网络安全和信息安全监管，研究制定适应新情况的制度、规范和规则，规范市场经营行为，避免恶性竞争；要充分利用市场、经济、技术、行政等手段，对违法违规行为进行惩罚，以推动三网融合健康有序地发展。