电信重组第二方案建议：建立第三方交换中心

一、改革方案的回顾与分析

在中国的电信改革历史上，骨干网竞争方案，可以追溯到周其仁最早的改革方案。最新的建议包括阚凯力提出，要增加互联网骨干网运营商的数量，比如把中国移动和广电都加进来；增加骨干网运营商的互联互通的点，这种骨干网运营商的互联互通是互不结算，作为强制性的要求。包括舒华英提出，第一步，建议发改委开放固网宽带业务，允许三大运营商都来做此业务，形成有效的市场竞争，第二步，允许民营资本和大型的互联网公司进入电信行业。

与周其仁提出的方案比较，同是骨干网竞争，他的方案前提假设是数网竞争结构。缺点在于其中自然垄断活动与竞争性活动的主体都是主要运营商，已不适应当前情况。我们这一方案中，网业分离，竞争性活动的主体不再限于主要运营商。

与阚凯力、舒华英的建议比较，同是骨干网竞争，我们这一方案中不包含中国移动和广电。主要原因在于改革原则着眼于消费者利益，而非运营商。中国移动与广电与现有垄断者规模或体制差异过大。与我们设想的骨干网竞争效果不一致。广电加入骨干网应在台网分离后再加考虑。

二、方案思路

该方案包括骨干网运营改革方案和用户驻地网运营改革方案两大部分。前一个方案，是对国家原来给予的对电信、联通扶持政策所形成的市场支配地位，围绕网间结算和资费体系，进行大规模的调整。后一个方案，是针对用户驻地网，即“最后一公里”的自然垄断，采取的措施。该措施和方法在美国、新加坡等国家都取得了很大的成功。

（一）骨干网运营改革方案：建议成立独立第三方非主营交换中心

1、简要背景回顾和政策演进线索

中国电信、中国联通的行政性垄断有历史原因。当初移动分出，固网降价，导致中国电信、联通亏损，电信主管部门对互联网接入服务进行政策扶持，让中国电信、网通以外的运营商都向他们结算流量费。此后价格虽有调整，但并未改变其它运商向他们单向结算流量费的规定。这个政策建议进行调整。

政府给予中国电信、中国联通的行政性保护形成的垄断包括，国际出入口，网间结算，基础运营商，电话线四类。其中，既有行政垄断地位（如国际出入口），也有自然垄断（如电话线），随着固定电话向宽带接入市场迁移，在宽带市场中开始形成新的垄断，这是当初政策未预见的问题。

随着互联网的发展，在应用方面，特别是在数据业务方面，出现了大于主要电信运营商整体市值规模的庞大市场。在美国，苹果公司市值超过了奥地利国民生产总值，超过美国政府全部现金。原有语音、数据不分，基础业务、增值业务不清时制定的政策，严重阻碍了数据业务、互联网增值业务的发展。至少使中国损失了中国移动加中国联通加中国电信的总市值规模的GDP，使中国面临宽带、3G上被美国等发达国家边缘化的危机。

目前政策调整主要针对行政性垄断、自然垄断之外，市场部分形成的垄断。对国家赋予中国电信、中国联通的行政垄断地位不反对；对中国电信、中国联通在电话线上形成的自然垄断不反对，主要反对中国电信、中国联通滥用上游的行政性垄断地位和自然垄断，对数据业务和应用市场竞争者进行的垄断行为、不正当竞争行为和妨碍创新、损害消费者利益的行为。这是提出骨干网竞争（“独立第三方非主营交换中心”是其具体方式）的意旨所在。

2、方案思路

指导思想是尊重现有行政性垄断和自然垄断的前提下，通过充分市场竞争，保护网民和消费者利益。原则包括三点：一保护消费者利益；二推动产业和企业创新；三促进市场竞争。

建议国家建立“独立第三方非主营交换中心”。主体为独立第三方；非主营，是指非主要运营商，指除中国电信、中国联通之外的包括广电、铁通和其他有实力的ISP。初期，由中国电信、中国联通向“独立第三方非主营交换中心”各提供1000G带宽，不收流量费，强制性互联互通。以后每年随着业务量增加而动态地增加该互联带宽。

建立“独立第三方非主营交换中心”不是为了赢利，而是为了限制中国电信、中国联通滥用行政性垄断和自然垄断形成的支配地位，在竞争性业务的市场活动中进行经营性垄断。

“独立第三方非主营交换中心”的经营原则是保障基础的投入产出，不以赢利为目的。价格一年一谈，半年一议。由发改委价格司管制，通过协商，制订新价格。管制频律要与技术进步同步。

独立第三方参与，包括允许民间资本、大型互联网公司和地方在内的各种投资主体参股组建中心。政策依据是“支持民营资本进入电信业”，通过市场开放，逐步引入非公有制竞争主体，来促进和推动有效市场竞争格局的形成。

为此，需要完善电信资源保障制度、互联结算制度、竞争监管制度等。

“独立第三方非主营交换中心”平行于国家交换中心（NAP）。现有国家交换中心，囿于没有形成依市场和技术变化动态定价的机制，以及过于行政化而非市场化，未能发挥当初设计的作用。新建立的“独立第三方非主营交换中心”，通过动态调节价格，由市场化的各运营方参与，要实现以下作用：

一是通过降低互联网服务提供商（ISP）的运营成本，进而显着降低最终用户的互联网访问费用。有助于让社会中更大比例的人群能够负担得起互联网宽带价格。

要改变电信南北拆分后，由于中国电信、中国联通互联互通障碍，使企业和单位被迫同时接入中国电信、中国联通，从而导致接入高成本的问题。

二是维护国家信息主权完整性。

确保南北互联互通，使国内流量（比如北方发送者发至南方接收者的流量，或相反方向流量）可以使用相对低廉的连接，本地流量（比如本地发送者发至本地接收者的流量）只使用相对低廉的本地连接，而不是昂贵的国际链路。

改变目前用户南北互联，不如通过美国迂回速度快的怪现状，维护国家信息主权的完整性。

二是推进行业和企业创新，“独立第三方非主营交换中心”使所有方都能以优于单独接入的较低共同成本接入网络，鼓励互联网技术、业务支撑服务和应用服务的创新发展。鼓励当地内容和应用程序的发展。

三是“独立第三方非主营交换中心”可以改善当地用户的互联网访问质量。在提高带宽之外，推动中国克服以相对国际水平“服务低、价格高”为特征的宽带瓶颈。

历史证明，我国十年前放开ICP等业务，导致中国出现2500亿美元互联网公司的市值，规模直追三大运营商的巨大互联网产业（相当于沪深两市蓝筹股第一名的产业）。“独立第三方非主营交换中心”的成立所激活的ISP产业、云计算产业、物联网产业等，将创造6000亿美元以上市值，超过三大电信运营商总市值若干倍。彻底解放中国先进生产力。

（二）用户驻地网运营改革方案：POP方案（大网业分离方案）思路

1、基本形势判断与改革针对性

中国宽带产业在倒退，而不是在进步。倒退的主要标志不是带宽，而是同等服务下价格水平与国际的差距在扩大。

解决问题主要有两种办法，一是发展，二是改革。发展主要是增加投资，现行的体制不变。缺点是按阻碍生产力的生产关系来进行生产力投入，会使生产力效率下降。改革主要是变革体制，改变阻碍生产力的生产关系，以此释放生产力潜能，在增量改革中减少改革阻力。

我们认为改革现行体制，开放市场，降低市场准入门槛，才是根本的解决之道。必须改革垄断体制，增加新的竞争主体，加强对垄断者的监管。同时，在应用部门增加投资，国家对宽带产业的投资，首先是投资到应用部门，以市场竞争的方式，由应用部门购买服务的方式，让资金回到宽带运营商的层面。解决普遍服务与企业保值增值之间的内在矛盾。

针对当前突出矛盾，需要把电信改革聚焦到网业分离上来。

目前，主要电信运营商网业合一的一个主要表现是独家垄断物业小区与开发商之间的合同，长达八到十年。网业分离后，物业公司要与多家运营商签订合同，允许多家接入，让消费者随便选择。无线接入的最后一公里，也取决于骨干网是否与竞争业务分离。

所谓POP点即网络服务提供点（或称局端），通常POP点越近则线路信号损耗越小，可为连接用户提供的带宽保障越高。POP点是宽带数据业务的重要载体，基础带宽则是这些业务最重要的承载体。中国电信受限于缺乏数据核心业务能力，在IPTV、互联星空等业务方面发展不理想，而且限制了其它更有竞争力的市场竞争主体的更大发展空间。

2、指导思想与原则

指导思想是推进国家宽带计划，维护国家利益和用户利益。国家利益主要是信息安全与产业发展利益；用户利益主要是指让消费者有选择权，降低应用部门的使用成本，提高经济学意义上的网络外部性价值。

网业分离的判断原则是，第一，只要不是自然垄断，就放开竞争。最终价格中，包含一块份子钱，交给自然垄断经营方；自然垄断方的其它业务可剥离，进入市场竞争；第二，促进数据业务量和应用业务量增长，促进产业创新，延长高附加值产业链；第三，有利于以更低的价格为消费者提供服务。

3、具体做法

具体实施可是以POP点与骨干网分离的方式，实现主要运营商与外部竞争主体之间的网业分离。

改革可以借鉴新加坡城市宽带模式，由地方政府组织财团进行宽带光纤接入网的投资和部署，政府采取招投标方式，对宽带光纤接入网运营商进行选择。

城市宽带光纤接入网运营商，由各方投资组建，国家组的电信运营商可以参股，但是，电信运营商及各股东均不得参与运营。由四大运营商的收入中抽成给城市宽带光纤接入网运营商。POP点运营商的定价及结算，由政府监管。

用户端的光纤接入，是宽带产业发展的一个关键点。将地方投资宽带光纤接入网络建设，作为国家宽带战略的重要组成部分。以光纤接入为主，WIFI接入为辅助。

POP点运营商可以发债及融资，政府可以投资应用部门的购买POP点服务的方式进行补贴。地方政府、开发区、县一级政府均可以设置POP点运营商。

中国电信、中国联通已经建立的POP资源，全部以投资入股的方式纳入地方POP点运营商。

在地方POP点，四家全国性的运营商的网络节点均可以接入到这个POP点，按照用户选择的业务量，全国性运营商与地方接入点运营商之间进行结算。

POP点运营商，可以仿现行的高速公路投资建设与运营模式运营。