《电信法》——漫长的等待

中国电信法自1980年开始起草至今已有三十一年，业内期待的呼声一直很高，却一次次遭遇“难产”。如此“难产”，在中国的立法历史上，也实属罕见。

电信法的难产使得中国在通信业到现在还没有上位法，政府制定的条例和部门的规章没有依据，法律效力和法律地位也都不够。我国的情况与国外不一样，国外是先有法规然后进行电信改革，我国则是倒过来，这种自下而上的方式，前景并不乐观。尤其是三网融合推进过程中，暴露出越来越多的部门利益纠葛，电信立法已经刻不容缓。

《电信条例》该落幕了，急需《电信法》上台

2000年9月25日，《中华人民共和国电信条例》颁布，被业内人士称为“小电信法”。这部法规虽然规定了电信资源有偿使用、电信网间互联调解、经营许可等八大制度，但在法律效力上却不具约束力。

其实，《电信条例》颁布前也遇到了很多困难，当时广电与电信一直在争论，相持不下。最后审查《电信条例》征求意见稿时，相关的两个部门都没让参加，是由国务院法制办主导，才及时出台。但是《电信条例》还是被指，带有“明显的部门立法利益取向”，“管理范围宽泛，规定概括，操作困难”，“保护行业垄断和集团利益”。

《电信条例》颁布的大背景是：我国加入WTO，国外同行纷纷看好我国电信市场；国内其他行业要求开放电信业。所以当时的《条例》重在电信业务市场的开放与管理，重在网络的互联互通。时过境迁，如今我国电信市场竞争格局已经形成，电信网络的互联互通问题已经不是特别突出，苦苦支撑了几十年的《条例》差不多完成了历史使命。现在业界更需要一部可以打破垄断，引入竞争，加强监管，规范市场秩序的《电信法》。

《电信法》是自1980年正式开始起草的，1988年被列入国务院年度立法计划；1998年和2003年分别列入第九届和第十届全国人大常委会立法规划，并列为第一类立法项目；之后，从2004年到现在，关于电信法将要出台的传闻一直不绝于耳。其实，一部法律并不是需要“万事俱备”之后才能出台。更何况，《电信法》的基本雏形、规范、框架已经成型，早在2008年的《电信法（送审稿）》中，对很多业界已经形成共识的命题，如“基础资源共建共享”、“互联互通”、“号码可携”、“电信资费”等都有了清晰的规范。并明确提及“三网融合”问题，进行相关规范，而且从监管体制上进行了规定，并清晰解决诸如重复监管、IPTV的落地等问题。我们不能要求一部法律可以解决所有问题，今后法律建设的思路，应该是以三网融合作为统一技术基础，然后制定一系列法律、法规来解决各类问题，《电信法》不会是唯一的一个。

《电信法》之于三网融合

电信专家周光斌认为：三网融合是一种不可抗拒的技术趋势，也是国家“十二五”规划期间，推进社会经济信息化的基础条件。三网融合问题，并不是单纯技术问题，更重要的是政策法规问题。在生产关系不断变化的时代，法律的调整必须适应生产力的发展要求。电信法写入三网融合的内容，体现了法律适应生产力发展的要求，是电信法现代化和科学化的一个时代印记。这样，在通信领域，三网融合获得了法律认可，这可能是电信法带给三网融合的最大好处，也解决了我国三网融合中一道最棘手、最紧迫的法律难题。通信行业在推进三网融合进程中，将有章可循，有法可依。

根据欧盟的成功经验，以及当下技术发展的现实情况，在法律层面上适时将传统通信网络统一纳入电子通信网大框架内，即将现有的三网从传统的网络统一调整为电子通信网络。这种统一调整很有必要，不但充分反映了当今网络的技术实质，而且能够被电信、广电和互联网接受，得到各方的认可。如果这样，电信法就在网络技术上为三网融合提供了法律依据和支持。如果电信法真有这种调整，又为三网融合破解了另一道技术融合难题。

另外，电信法可能对我国三网融合的市场监管提出意向性的监管原则。但在现阶段，不可能突破政出多门的现实。就是说，现阶段可以保留现有的监管机构，允许对电信和广电实施有区别的监管，实行传输网络与内容有差别监管。

笔者认为，由于三网融合的不断推进，我们已经很难将各种业务进行单纯的区分，因此在业务监管上再按原始的部门职能进行监管是很难发挥应有的作用的，融合监管是方向。电信法的确立有助于三网融合的顺利推动，但不是说有了电信法就能让三网融合成功，只是个主推力量，关键还是在，打破部门利益，广电与电信敞开心，共同推进三网融合发展。

《电信法》相关概念

目前，中国《电信法》草案正在修改、审批过程中。《电信法》草案中对电信的定义：本法所称电信，是指利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传输、发射、接收或者处理语音、文字、图像、符号以及其他形式的信息。

按此定义，就传送语音而言是无法区分电话和广播的，“电话”即等于“广播”；就传送图像而言是无法区分可视电话和电视的，“可视电话”即等于“电视”。这一定义有无穷扩大电信定义之嫌。

这一定义基本参考了国际电信联盟对电信的定义，原文为： “Telecommunication: Any transmission, emission or reception of signs, signals, writing, images and sounds or intelligence of any nature by wire, radio, optical or other electromagnetic systems. ”

在《电信法》草案中，将“writing”译作“文字”不够精确，“writing”不是“word”（字，单词）、不是“character”（字，字符）、也不是“alphabet”（字母），而应为“书写出来的——笔迹、作品、信件、文件”的意思，此处译为“书信”或“电文”为妥。此外，intelligence译作“信息”也似不够精确和严谨，“intelligence”主要是指“情报，和与重要事件有关的消息”（即不宜公开的），而我们常用的“information”是“通知，知识，消息，信息”（即可以公开的）。所以，在我国计算机学界和以其为基础发展起来的信息科学界所用的“信息”一词，都是用的“information”；香港特区政府的“资讯科技及广播局”就是“Information Technology And Broadcasting Bureau”；国外很多公共场所的“问讯处”就是用“Information”，而词典中的“Intelligence Agency”就是“情报局”了。电信定义中的“intelligence”似译为“（非公开）信息”为妥，这样，电信的定义应该是有边界的，而不是无穷大。

我国法律将互联网服务定位为电信业务，因此根据WTO协议必须对外开放。但是从世界各国的法律看，互联网服务不属于电信业务，有的国家反而将互联网服务确定为广播电视业务。因此，大多数国家的互联网服务并不全面对外开放，只对国内开放，只有中国不许有线电视企业经营，反而对外开放，这已经成为世界信息服务业的一个特殊案例。

美国联邦通信法规定：互联网服务属于信息服务业务，不属于电信业务。依据是美国相关报告。1998年8月，FCC（美国联邦通信委员会）之下的规划与政策办公室（Office of Plans and Policy）发布了《基于有线网的互联网：以史为鉴（Internet Over Cable: Defining the Future In Terms of the Past）》。该文件指出：1996年电信改革法将美国联邦通信委员会管理的业务类别分为3类，即电信业务、有线电视业务、信息业务。该文件还指出，根据美国联邦通信法第254节第8条美国联邦通信委员规定，信息业务不是固有电信业务。该文件第四章第二节第二部分（IV，B，2）进一步指出：“根据1996年电信改革法修订的联邦通信法第254节第3条第一款规定，基本电信业务不包括互联网接入业务。”

欧洲大多数国家的法律也规定：互联网服务属于信息服务业务，而不属于电信业务。澳大利亚和新加坡法律则直接将互联网服务规定为广播电视业务，前者适用《广播与网上业务法》，后者则根据《新加坡广播委员会法》第18条所授予的权力，制定了《互联网运营准则》。
因此根据国际惯例，开放互联网服务是一个绝对政策，而互联网业务是需要管制的业务，因此不应该归为电信业务，更不应该作为三网融合政策讨价还价的筹码。

美国三网融合监管调整

美国在三网融合领域的监管体系按照三权分立原则设计，FCC为主要监管执行机构，行使执行权。FCC在监管过程中与政府部门、公共服务机构以及行业协会之间存在着较多的交流关系，也拥有部分准立法权与司法权。

美国从一开始就是由联邦通讯委员会FCC同时对商业，广播电视和电信行业进行监管的。此外，在广电领域，还通过公共广播公司对公共广播电视活动实施管理，通过联邦政府广播管理委员会对政府的国际广播电视活动实施管理：在电信领域，一些行业协会也起着重要的监管作用。

早在1934年，美国就根据《1934年通信法》(Communications Act of 1934)的规定，依法设立了具有综合管理功能的美国联邦通信委员会(FCC)，它对无线电、有线电视、电报和电话等通信业务实行一体化管制，以消除在美国通信产业之前所存在的政出多门、相互分割的现象。1996年《电信法》对FCC的在国家层面上的统一监管责任再次做了明确，在地方，则由各州的公用事业委员会担负着通信监管的职能。FCC主管国际和洲际业务，各州公用事业委员会在《电信法》和各州法律基本框架内主管州内通信业务。

FCC监管内容包括公共电信、专用电信、广播电视、无线频率。在经济性监管方面的主要职能有资费价格监管、许可证发放、互联互通、企业财务、会计行为管制；社会性监管方面的主要职能有公共安全、国家安全、应急通信及其预案管理、抗灾通信管理、消费者保护、普遍服务；技术性监管方面主要有频率资源的分配、号码资源的管理、标准制定、设备认证等。

作为独立监管机构FCC，直接对国会负责。FCC实行委员会负责制，其中1名委员由总统任命为主席。在任何特定时期内，最多只有3位委员是同一政党的人士。FCC的主席是FCC的首席执行官，其基本职责是主持FCC的所有会议，在所有关于立法的问题上代表FCC，在所有要求同其他政府官员、部门或机构举行会议与联系时代表FCC，并在FCC的权利范围内，以迅速高效地处理各项事务的方式协调和组织FCC的工作。

为应对新技来带来的产业融合的发展，1996年《电信法》其内部组织机构和职能分工也做了一定的调整。并且随后也进行了些微调。在结构组成上，FCC设立若干个运行局，对外开展管制活动，设立立若干个办公室，做好内部管理和服务工作。FCC的大量管制工作就是由这些运行局和办公室协作完成的。现行的FCC有7个主要职能局、2个辅助局和10个业务办公室。其中通信业务机会办公室值得特别指出，是它在FCC内部较好地解决协调问题，使得FCC尽管内部结构表现为电信和广播电视的分产业监管，但在外职能上仍实质性地体现为融合监管。

我国《电信法》难产缘由

我国电信法的难产，不是因为不需要这部法律，而是因为电信立法将触及很多部门的利益，行业间的权力碰撞一直是一大难题。如国家发改委的投资审批权和价格管理权、三网融合问题、反不正当竞争和反垄断，以及国有资产的管理问题、外资进入的审批问题等。《电信法》的出台，还很有可能涉及国家行政机构的调整，因此如何与行政改革相协调，也会影响《电信法》的出台时间。

从《电信法》起草以来，争论就没有停歇过。其中起草者身份最受诟病，一种代表性的观点认为：作为目前中国电信行业宏观政策的制定者和执行者以及市场秩序的监管者，无论从哪种角色出发，工信部都不应该成为《电信法》起草工作的主要执行者。因为《电信法》颁布以后，具体的实施者也将会是工信部以及从其中分离出来的电信监管机构。很难确信工信部会一直以公正、公平的立场去对待《电信法》立法工作。舆论普遍认为《电信法》的起草再次陷入了部门和行业利益的怪圈。起草者的动机是想依靠“法”来“管”竞争对手和压制消费者的不满，是想为“监管”而立“法”，是想让政府继续偏袒其垄断地位，人为地扶持什么或限制什么，这是对立法精神的歪曲。如果不抛弃这种监管思路，新的《电信法》就无法促使电信行业在改革上实现新的突破。