首批十二个试点城市推进三网融合试点已经超过一年。如何看待这一年来的试点成效？是否应该继续扩大试点范围？要回答这些热点问题，就需要对前一阶段试点的成绩和不足进行科学、客观的总结。
一、国家的重大决策要有相应的评估机制及时跟进
1、评估体系是得出正确结论的参照系
首批十二个试点城市推进三网融合试点已经超过一年。如何看待这一年来的试点成效？是否应该继续扩大试点范围？要回答这些热点问题，就需要对前一阶段试点的成绩和不足进行科学、客观的总结。
我们认为，相对于主观的评价，参照国外先进经验系统的建立定性、定量相结合的评估指标体系将是更为科学的选择。如能在试点总结起步之初即着手推进，则将更具现实意义。短期看这对指导下一阶段试点工作具有直接意义；长期看，通过与不断的积累与对比，也能够促使产业各方更加真实的了解我国融合市场与国际先进国家、地区相比所处的位置与阶段，将有利于国家和监管层据此做出正确的决策。
一个指标评估体系的推出与发展，本身便是一个根据实际情况不断调整完善的过程。从无到有，结合中国的实际国情客观的分析是应取的做法，即便是这样的评估标准有争议，有碰撞，也是现实情况的真实反映。
2、对三网融合动因与基本导向的认识与看法
为通过有序的业务双向进入，达到“有效竞争”之目的，美国1996年出台了新的《电信法》，以契合当时的融合潮流。1998年，我国的学者即提出了三网融合策略，并引起重大反响，但当时我国当时正忙于电信重组、网台分离；直到十年之后，来自全球基本同步的技术发展潮流的冲击和我国信息通信市场发展的内在需求，再次将三网融合概念推到了前台。
这种冲击表现在信息通信领域的“时移事易”上，一个是在时间维度上，一个是在影响产业发展重大事件的维度上。其长期累积的结果是，当前全球范围内影响最大、最深远的莫过于宽带网络成为国家的信息化基础设施。宽带的普及深刻的影响和推动了以TCP/IP为技术基础的“三重播放”和在市场竞争层面的“多重捆绑”业务营销策略，这构成了三网融合最基本的内容，随之带动了近年已成为业界关注焦点的视频业务向“一云三网多屏”的方向发展。总之，新技术和新产业发展导致传统的电信业和广播电视业从封闭逐步走向开放，渠道、内容、消费者偏好均从单一走向多元；对消费者而言，信息的流动从单向变为双向和多向，新媒体、全媒体、自媒体在社会上的份量快速上升。而来自市场的需求变化是：过去那种内容和服务紧密捆绑于网络的业务模式被开放的互联网冲击得疲于招架，网络和渠道的地位不断下降，处于底层的网络整合开始朝着契合于上层内容和应用整合的方向发展；内容和应用成为产业发展的新重心，传统运营商在挖潜增效做好“智能管道”的同时，也希望借助三网融合跻身综合信息服务领域。表现在网络层面，传统的电信业务大范围地向宽带IP网上迁移；传统的有线电视网进军新媒体，“电信化”色彩越来越强。在业务层面，如下图示所，典型的融合业务如有线宽带、IPTV、VoIP、手机视频、互联网智能电视等成为双方竞争的主阵地。
3、我国已经进入业务双向进入的正式启动阶段
在时间维度上，若将三网融合分为两个主要阶段：业务双向进入和融合创新，那么欧、美的不少发达国家已经实现了双向进入，电信、有线运营商全业务、差异化竞争的格局已经形成。目前其主要关注点是在国家的信息化和数字竞争力层面，例如，《欧盟数字竞争力报告》以指标体系的形式连续5年对欧盟的信息化战略实施情况进行评估，三网融合等策略仅显性化为这一大目标下的具体措施；同样，三网融合在日本一直以来也是作为ICT战略的一部分推进的。此外，英国Ofcom的国际通信市场评估报告，以国际可比指标及分析报告的形式对比了广播电视和视听、无线广播和音频、互联网和网页内容、电信和网络4个方面的26个指标项，长期对全球包括中国在内的17个国家进行横向评估对比。
相比之下，我国从2010年下半年开启了12个城市的三网融合试点进程。而在此前和此后，IPTV、有线宽带已经在包括非试点城市的多个地区成规模的发展，三网融合已有较深的市场基础了。因此，配套的评估机制也应该及时跟进。
二、如何建立三网融合评估体系？
1、将宏观政策落地为具体实施内容
有什么样的认识，就有什么样的评估标准。基于上述的认识和看法来说，三网融合作为国务院推出的一项指导行业体制改革方向的发展策略，尤其是当前付诸实施的“有限度的业务双向进入政策”具有阶段性的特定目标，更应该理性的看待和分析，不能让推进中的三网融合政策背负不能承受之重，更不能沦为局部的利益工具。2010年初，国务院三网融合领导小组从一开始就有个基本定调：“服从国家利益、服从人民利益、尊重科学规律”，将这三条原则和上述我们对三网融合自身发展的认识结合起来，可以落地到一些具体内容：如文化安全、消费者福利和产业发展效率；也可以细化出一些具体指标。
2、根据具体内容细化出评估指标
合理的设定评估指标，能以抽样的原理达到“窥一斑而知全身”的成效。指标一般尽量选择“简洁明了可获取”的统计量。
在三网融合领域，文化安全的当务之急，就是巩固国家对意识形态的主流宣传阵地。近年来，新媒体在技术层面已经开始引领传媒业的发展趋势，在政策层面也试图成为新闻媒体，互联网已成为信息的集散地和舆论的放大器。过去媒体是稀缺资源，今天用户眼球成了争夺对象，其直接影响是电视作为第一大主流媒体影响不到主流群体。根据Nielsen2009年的调研报告，电视人群中15-35岁占35.4%；与之相反，网络视频人群中15-35岁超过70%，而这部分群体是社会上消费的主体。因此，当前所谓的文化安全，通俗的说就是要发挥媒体的作用最大程度的实现“用优秀的作品鼓舞人，用正确的舆论引导人，用科学的思想武装人 ”。在这种紧迫的形势下，广电网络应大力发展有线电视网络建设和双向化改造，加快传统电视向互动高清的升级，积极试点同时承载宽带业务、VoIP业务以及各种增值服务，用群众喜闻乐见的节目和服务吸引消费者。同时，对于IPTV、互联网电视和手机电视等新媒体，应正确的引导，积极推动IPTV集成播控平台的部署和应用，以确保广电部门对电视广播媒体的内容审核，巩固“扫黄打非”的阵地。落实到具体指标上，可以在试点地区采用“安全事故数”指标，重点关注当地的网络信息安全、文化安全、节目播出事故动态，可以采取反向扣分的方式。
在消费者福利方面，政策说得再好，文件下得再多，老百姓得到实惠才是关键。除了市场调研通常采用的“用户满意度”这个综合指标外，还可以再细化。首先是服务升级，包括网络带宽升速、节目质量提升和各类增值、便民服务数量增加等；其次是价格下降，目前市场上已经出现了不少多业务捆绑的套餐，实惠程度远高于可比的平均资费下降水平；还有很重要的一点，消费者的选择权对于促进竞争、提升服务来说是个关键点，比如说宽带，是否有2-3家实际可行的运营商可选；互动电视和IPTV，是否可以由消费者选择，等等。
在当前网络建设与升速的热潮下，可以考虑采用“宽带接入用户数” 指标（4M及以上宽带接入用户+广电双向化用户数）和“双向数字电视用户数”指标（双向化有线数字电视+IPTV用户数），也可以考虑“移动电视用户数”指标（CMMB（TD）+流媒体），这三个指标均可以从实际用户数和网络容量两个角度来统计。
3、逐步形成长效评估机制
在发展效率方面，通常采用增长率来衡量。即确定了基本导向和评估标准后，选择一些典型指标（最好是可量化的），经过连续几年的跟踪评估，通过前后对比、国内外的横向对比得出分析结论。
总结一下，本轮的试点政策，一方面是直接作用，促进了融合型业务的发展；另一方面是间接的带动作用，刺激和加速了自有业务的升级改造。再往外引申，还带动了相关制造业、服务业的发展，催生了一批创新企业的发展，这些方面都可以设定一些具体指标。作为一种抛砖引玉的尝试，以上初步构想可以作为各地建立评估体系的参考。
三、纲举目张，各方的共识是试点工作顺利推进的方向舵
需要说明的是，试点过程中，融合型业务的发展状况很大程度上取决于传统的市场主导者的业务开放与合作程度。例如，有线宽带接入的发展很大程度上受制于具有城域网、骨干网出口资源的电信运营商的互联互通情况，IPTV的发展与各地广电内容提供方、集成播控平台的合作策略密切相关。纲举目张，如果如前所述的大目标明确了，显然这些融合型业务的发展情况应该作为总结的重点内容。
事实上，在经济持续快速发展的大环境下，我国的三网融合涉及的基础业务和融合型业务均有很大的发展空间。宽带互联网的疆界跨越了地理限制，应该看到我国在数字竞争力方面与国外发达国家的差距也依然比较大。因此主要的参与方真正要解决的问题，是在有序开放、融合竞争的环境下练好内功，抓住消费者，满足市场的真正需求来提升自身竞争力。
作者:工信部电信研究院通信信息所 张炎滨 王锋
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