三网融合有进展无突破 体制问题仍是最大障碍

　　去年7月1日，国务院办公厅发布通知，公布了第一批三网融合试点城市(地区)的名单，北京、大连等12个城市入选，三网融合试点工作正式启动。

　　一年之后，三网融合试点工作交出了怎样的成绩单？

　　“有进展，但没有实质性突破”，多位专家和从业者对这一年三网融合的工作做出比较一致的评价。

　　成绩如何？

　　推进不畅，在曲折中前行

　　三网融合在我国不是新鲜词汇，它的提出，要追溯到上世纪末。1997年，国务院在深圳召开全国信息化工作会议上首次提出“三网”的概念。经过多年的讨论、局部尝试，直到去年的1月13日国务院常务会议才有了突破，制定了加快推进三网融合的时间表。

　　而在过去一年的试点工作中，三网融合在很长一段时间里处于“停滞期”，进展远远落后于国家决策部署。2010年9月，12个三网融合试点城市提交了具体的试点方案，国务院三网融合小组却迟迟未批；原定今年初推广的第二批试点城市名单也难以出炉；今年4月，有媒体还曝出了“三网融合夭折”的消息，虽然工信部在随后予以否认，但三网融合推进并不顺畅也是众所周知的事实。

　　客观而言，这一年的试点工作，并非没有进展。三网融合总体上的方向和目标已经为各方所接受，数字双向电视、IPTV互联网电视、CMMB手机电视已经成为各方认同的三网融合重点。与此同时，广电、电信正在围绕三网融合弥补自身劣势。不论是网络基础改造、内容集成播控平台的建设还是具体业务和模式的推出，双方都在各自领域向前迈出了一步。

　　在网络基础改造层面，首批12个三网融合试点地区的电信运营商、有线电视网络运营商都在不断加快自身网络的改造。

　　电信方面紧紧围绕宽带带宽和覆盖率，加快了宽带网络建设改造的投入力度，通过推进WLAN(无线局域网)、光纤提速提升了网络承载融合业务的能力。以长株潭地区试点为例，目前此地区电信宽带网络4M端口速率的达标率为99%；宽带用户20M及以上带宽覆盖率达55%，光纤到楼覆盖工程已经基本完成。

　　作为三网融合的一部分，广电双向网改造正全力推进。据络达咨询统计数据，预计2015年我国双向网覆盖用户将超过1.7亿，开通用户将达到5000万户。截至2011年6月，试点之一的厦门城市数字化率超过95%，双向化率接近90%，超过国家广电总局对试点城市要求的城市数字化率达90%，双向化率达70%的要求。

　　在内容集成播控平台的建设上，2010年12月，由中国网络电视台具体组织建设的IPTV集成播控总平台顺利完成，并与北京、深圳等地区的分平台进行对接。今年3月初，国家广电总局副局长张海涛表示，12个试点城市和地区已经基本完成了IPTV集成播控平台的建设，并实现与中央总平台对接。

　　电信运营商、有线电视网络运营商也推出一系列三网融合产品，尝试从业务角度突破三网融合难题。华数传媒与淘宝网合作推出了“淘花网”，成为中国第一家数字产品分享交易平台。与百度合作推出了“电视搜索”，南京则于8月1日推出了“云媒体”电视......

　　各试点城市在实践中积极探索多样化的融合模式。如上海文广与上海电信的“上海模式”；武汉广电与武汉电信通过组建“武汉市三网融合合资公司”，形成的“武汉模式”。

　　就广电系统而言，备受关注的各地有线网络公司区域整合也在推进中，目前已有19个省完成了“一省一网”的整合工作。被寄予厚望的国家级有线电视网络公司“中国广播电视网络公司”，也将挂牌。

　　争议不断

　　体制问题仍是最大障碍

　　长安街，复兴门。

　　向东2100米，路北，西长安街13号，是工信部的地点。

　　向西250米，路南，复兴门外大街2号，是国家广电总局的地点。

　　两个部门的直线距离不过2400米，但十多年的三网融合之争中，却一直争议不断。即使是试点工作正式推行的这一年，合作上依然是磕磕绊绊。

　　“体制问题是三网融合推进的最大障碍”，今年7月出版的第14期《求是》杂志发表温家宝总理《关于科技工作的几个问题》一文，文中直言：“推进三网融合是党中央、国务院作出的重大战略部署，体制问题是影响战略性新兴产业发展的一大障碍”。

　　三网融合的两大部门中，广电行业体制现状是“条块结合、以块为主”的双重领导体制，也就是行业与地方政府双重领导；而电信行业监管体制的基本特征是以工信部为核心集中、垂直的管理体制。

　　在华中科技大学新闻与信息传播学院副教授郭小平看来，广电长期以来受到地方“自然垄断”的影响，造成台与台之间产业与经营体制不能充分融合，发展方式与市场要求之间处于“脱节的状态”。电信行业则长期进行企业化运营，相比之下，电信的准备要比广电充分得多。

　　根据去年国务院常务会议的相关推进方案来看，三网融合的第一阶段是到2012年底前完成电信和广电业务的双向进入。这成为一年来三网融合推进的难点，也是广电与电信博弈的焦点。虽然去年7月的试点方案，明确了双向进入的相关规定，但在实际的进行过程中，这一问题仍未得到有效解决。

　　电信手握互联网数据中心业务、国际互联网出口、ISP牌照；广电掌控着IPTV牌照、IPTV播控平台的控制权。

　　“目前，作为试点的两大主体——电信运营商和有线电视网络运营商，在业务层面仍只是纠缠于所谓的有线电视网络运营商想做宽带接入和电话业务；电信运营商想做IPTV业务。而这些又是两个阵营都很担心自身利益受损的焦点。”三网融合研究专家、融合网主编吴纯勇说。

　　经过一段时间沉寂后，三网融合在双向进入方面终于取得了实质性进展。6月，首批12个试点地区的有线电视网络运营商与电信运营商已经启动“双向进入”的交叉申报并进入准备阶段，其中歌华有线等北京地区企业申报的“双向进入”业务方案已率先获批。虽然从业务范围看，尺度还不大，但将成为三网融合进展中最重要的分水岭之一。

　　问题何在？

　　法规缺失、认识分歧影响合作

　　不久前，广电总局下发了关于严禁通过互联网经机顶盒向电视机终端提供视听节目服务的通知。而IPTV的发展亦是如此，据有关方面统计，2005至2010年，IPTV被广电总局叫停达15次。

　　“广电剑指电信运营商，依旧是接入IPTV播控平台的老问题。”郭小平说，对于电信而言，一旦与广电播控平台对接，电信运营商将彻底沦为“管道”。而为督促电信接入IPTV播控平台，广电连续出台措施，步步紧逼，向电信运营商[FS:Page]施加压力。业内人士指出，究其根本问题在于监管机构的分立，只有监管机制进行了调整，才能真正做到平等地对待广电网和电信网，最终促进他们在竞争中融合发展。

　　随着三网融合的推进，电信和广电两个行业在业务上交叉需要建立统一的监管机制，要有融合性的法规规范。而目前，《电信条例》和《广播电视条例》都只是各行业主管部门颁布的条例，并不是真正意义上的法律，无法从法律上推动三网融合的发展。

　　广电、电信相关企业对于试点业务在认识和理解上的分歧也是一个现实的原因。这集中表现在上报方案的一些内容双方尚存在不同的意见。

　　据黑龙江省三网融合工作协调小组办公室分析，这种分歧表现在企业经营IPTV传输服务和手机电视分发服务业务的角色定位，“互联互通”和“资源共享”，IPTV、手机电视业务的监管，广电企业互联接入，对电信企业职责要求和资源需求，《网络电视、互联网电视实施方案》是否纳入《哈尔滨市三网融合试点实施方案》等各个方面。

　　监管不力带来的是各行其道，而一年前试点工作启动时专家们担心的重复建设问题，正在变成现实。

　　电信希望大力发展IPTV、视频传输等多种业务。目前，工信部启动NGN(下一代互联网)建设，提出未来三年将对光纤宽带网络建设的投资超过1500亿元，新增宽带用户超过5000万户。作为三网融合的另一方，广电不想仅当内容提供商，投入巨资打造NGB(下一代广播电视网)，想要分“管道商”的那杯羹。

　　“三网融合最重要的是合作，没有合作什么也谈不上。”郭小平说。“三网融合，应当是网络统筹，共建共享，现在只有建设，没有分享。”

　　路在何方？

　　统一监管、加强立法等成为共识

　　三网融合的下一步发展会怎样？

　　目前各方的观点并不一致，乐观和唱衰的声音都有，搜狐总裁张朝阳日前直言三网融合“已过时”，是费钱、又费时间的东西。

　　近期针对三网融合关注的热点集中在第二批试点城市公布的名单和时间。今年5月，国务院三网融合小组在三网融合试点方案出台一周年前到首批12个试点城市进行调研，随后传出重启此前已经推迟的第二批试点城市的遴选工作。不过对于这一说法，工信部并未有权威人士给予肯定的回答。

　　有工信部专家也表示，增加试点城市方案目前还未落实，最后要等国务院做最终的决定。

　　可以确认的是，三网融合还将继续推进。离试点方案划定的第一阶段2012年还有一年的时间，这一年三网融合的进展情况，对于下一步的发展，相当关键。

　　至于如何推进，从业者与研究者都有自己的建议。

　　建立一个统一的监管机构成为众多学界专家和从业者的一致意见。目前三网融合主要障碍为利益之争，这就要求监管机构不能拘泥于某一行业的得失，必须站在一个更高的层面上对整个三网融合的进程负责。

　　对此，北京邮电大学教授曾剑秋建议，应当建立第三方三网融合监管机构。由第三方人员组成的三网融合委员会，直属于国务院，实行统一监管，成立国家三网融合委员会既不会把工信部和广电总局进行体制上的合并，又可以有针对性地对融合业务进行监管。国家三网融合委员会重点负责三网融合实施过程中各项工作的协调，在处理三网融合的一些实际问题上拥有裁判权。三网融合委员会可以由电信、广电和社会其他行业的专家组成，委员会可以独立裁定。

　　其次，制定产业标准并且加强立法推动三网融合。非市场化运营的广电业与完全市场化的电信业竞争，两者在发展观念、行为标准、新闻准则上存在巨大的差异。这迫切需要监管机构牵头着手制定三网融合的整体技术规范，IPTV、互联网电视和手机电视的规范技术，管理规范、安全规范，包括行业监管规范等。尽快出台相关法律，为电信和广电互相进入提供法律依据，使监管机构对融合业务的监管有法可依，减少部门机构之间的争论和冲突。

　　再次，可以从具体业务模式创新进行突围。比如今年3月，同洲电子、深圳移动与天威视讯开始开展“甩信”业务合作。用户在机顶盒加载Wi-Fi或蓝牙后，就能将智能手机中视频、图片等内容直接通过“甩”的触发动作转移到电视屏幕上观看。在郭小平看来，广电和电信双方合作需求是客观存在的，相关市场主体共同研发并打造出一种或多种全新业务，在新增的市场空间推动业务融合将是市场化破解三网融合难题的关键所在。

　　工信部电信研究院副总工程师陈金桥则表示，不要把所有问题都归结于体制，要创造条件去解决问题。在体制问题没有解决之前，要合作，从容易的开始做起，比如标准统一，相互放低门槛。

　　“此外，要避免重建设、重设备、重产业而轻应用的倾向”，他说，三网融合并不仅是加一些机顶盒，装一些设备，而是要让老百姓感受到信息服务的多样性，体验新的服务模式，使老百姓真正受益。

　　　　三网融合试点现状

　　北京

　　北京联通与CNTV，以及筹备中的北京网络电视台将在北京合作推广IPTV业务，而歌华有线也将获得在有线宽带、固定IP市网电话等电信增值业务领域大规模推广的资格。

　　大连

　　大连联通在已有的IPTV业务的基础上，正在选定新建小区进行小区IPTV业务试点；大连天途有线电视网络已经可以开展高清交互电视、高速互联网接入、增值业务等三网融合业务试验，但尚未获得电信业务(如宽带、语音等)的经营许可；建立两家“三网融合市民体验中心”。

　　哈尔滨

　　黑龙江已与上海文广集团(上海电视台)合作完成IPTV集成播控平台建设，并在全省发展IPTV用户近12万户。哈尔滨已基本完成数字化双向化改造。相关基础业务和增值业务已具备融合条件。

　　上海

　　上海百事通采取“广电+电信”合作运营模式，双方共同进行市场拓展业务。2011年4月12日，已基本完成市中心城区250万有线电视用户的数字化整转以及100万户NGB示范网建设目标，并顺利完成郊区县有线电视网络的整合。

　　南京

　　目前互动电视用户达40万户，同比增长270%，南京有线的宽带互联网用户数已达8万户，同比增长60%。江苏省IPTV、手机电视集成播控平台已确定在南京建设。2011年8月1日，集有线电视、通讯、互联网三大功能于一体的三网融合业务“云媒体电视”在南京正式开通。

　　杭州

　　杭州模式属于数字电视和IPTV结合的产物，其用户具有有线电视用户和杭州网通用户的双重身份，使用双模机顶盒，所有机顶盒都连接有线广播电视网和互联网。目前，杭州成为以电视机为终端的IPTV大规模应用的惟一地区。

　　厦门

　　允许广电网络公司开展基于有线电视网络的互联网接入业务和国内IP电话业务；允许电信开展IPTV传输业务。至2011年6月底，互动电视在网户数达4.8万户，互动电视业务渗透率达9.6%。

　　青岛

　　青岛市广播电视台、青岛联通公司选择有代表性的小区开展高清交互电视、高速互联网接入、IPTV、增值业务等三网融合业务试验。青岛市广电与海信集团进行战略合作，投资1.2亿元，发展[FS:Page]高清互动电视业务。

　　武汉

　　2010年12月，武汉广电与武汉电信成立三网融合合资公司，提出“由电信广电五五开合资，双方轮流坐庄”的三网融合“合资”新模式。2011年5月8日，“三网融合·共建G3数字家庭”战略合作协议签署，备受关注的“武汉首个三网融合套餐”也同期出炉。

　　长株潭地区

　　唯一跨三地市试点。2011年6月全面完成有线电视用户双向升级。广电长株潭DWDM环网建设已经完成，容量300G，光纤到楼覆盖工程基本完成。IPTV集成播控和传输分发平台建设基本就绪。

　　深圳

　　深圳移动、天威视讯、同洲电子共同打造三网融合创新应用，开展全新的“甩信”业务平台建设与推广应用。有线电视网络运营商深圳广电与电信运营商深圳电信签署了战略合作框架协议，共建IPTV示范小区，深圳有望8月开播IPTV。

　　绵阳

　　绵阳广电系统完成在电信网上通过IPTV上行站点；绵阳电信公司完成了容量为10万的IPTV节点分发平台建设，业务平台及产品准备基本完成；手机电视业务发展迅速。绵阳市区CMMB覆盖率达到100%。