三网融合一个难产的“婴儿”

2010年初，三网融合战略高调出台。不久，第一批试点城市名单新鲜出炉。2010年1月13日的国务院常务会议针对三网融合指出，2010年至2012年，重点开展广电和电信业务双向进入试点。在一切看起来如火如荼之际，业内却传出了三网融合的“夭折”论。

一直以来，关于三网融合的争论从未停息。早在1998年3月，业内就展开了“三网合一”还是“三网融合”的大辩论。至今，三网融合虽然得到了政府的认可和推动，但仍进展缓慢，折射出融合之难，绝不仅仅在于单纯的利益之争。

面对三网融合“夭折”的传言，工信部发展司司长张峰近日否认了该传闻，同时坦言在推进三网融合的过程中存在认识不一致的问题，将在未来逐渐解决。张峰的言语之间向外界传递了这样一个信息：三网融合虽然像极了一个难产的婴儿，但相关部门仍对其抱有积极的态度。

三网融合难并非利益之争

三网融合，按字面理解是将电信网、有线电视网和互联网的融合。事实上，三网融合并非简单的将三个网络融合，而是三个网络相互渗透、互相兼容并逐步整合成为统一的信息通信网络。三网融合的目的，是为了实现网络资源的共享，避免低水平的重复建设，形成适应性广、容易维护、费用低的高速宽带多媒体基础平台。

三网融合具体表现为，在技术上趋向一致，网络层上可以实现互联互通，形成无缝覆盖，业务层上互相渗透和交叉，应用层上趋向使用统一的IP协议，在经营上互相竞争、互相合作，朝着向人类提供多样化、多媒体化、个性化服务的同一目标逐渐交汇在一起，行业管制和政策方面也逐渐趋向统一。在用户端，三网融合的表现为，只要拉一根线，就能实现上网、看电视和通话需求。

按照国务院批准的三网融合方案，三网融合将以互联网为核心，因为三网融合是基于IP技术的融合。从三张网络的归属来看，电信网和互联网是电信运营商的网络，属工信部和国资委监管;有线电视网属广电总局监管，这意味着三网融合，将涉及到三个不同部委的监管。从技术层面来讲，三网融合是对电信网络和有线电视网的改造，这无疑是一个浩大的工程，也是一个涉及多个部门的复杂融合工程。

目前，广电掌控着内容播控权，在三网融合的现有体制下又不断强化网络建设：2010年广电明确抛出宽带化战略，2011年再度深化面向综合信息服务转型的战略。广电对三网融合的主导权表现出强势的进逼，使得电信运营商在三网融合市场启动异常艰难。而在三网融合最为关键的内容播控与宽带接入、出口领域，双方并未表现出任何的“融合”姿态，依旧各自坚守阵地，寸土必争，寸步不让。业界认为，过去的9个月里，电信和广电方面对试点方案的很多核心问题依然博弈不断，电信希望得到内容播控权，而广电则希望电信真正开放宽带业务的IDC、国际互联网出口等垄断资源。

在三网融合中，如何互相渗透，如何互联互通，面临巨大的技术挑战。加之广电和电信的矛盾积怨已久，从上世纪90年代就已经开始。而贯穿始末的IPTV集成播控、客户端管理和带宽标准之争，随着三网融合的开始，广电系与电信系的技术博弈也再次开打，IPTV和CMMB标准之争便是最好的证明。

当然，三网融合也涉及了广电系和电信系的利益之争。资料显示，广电拥有1.64亿有线电视用户，年营收达到1959.5亿元;电信系拥有10亿多用户，年营收达到8424.3亿元。显而易见，广电系与电信系在用户规模和营收上存在巨大的悬殊，这也是广电系争夺三网融合控制权的原因所在。

三网融合试点城市名单公布至今数月过去了，试点工作却没有取得想像中的进展，这似乎意味着三网融合第一枪以失败而告终。追根溯源，三网融合试点进展速度不快，并不仅仅是广电系和电信系的利益之争，而是涉及技术、管理体制及政府监管等多个层面的原因。尤其是技术层面的因素，已经成为三网融合的首要障碍。

技术是三网融合首要障碍

众所周知，三网融合在技术层面上，其实是电信网、互联网和有线电视网的融合。经过几轮电信重组后，中国电信和中国联通分别拥有电信网与互联网，这两大平台目前已经实现了完美融合。未来，电信和联通主导下的两张网，如何与广电系的有线电视网进行渗透和互联互通，这是一个技术难题。

三网融合无论是谁主导，都将紧紧围绕互联网这一核心进行融合。中国电信和中国联通的电信网，也是围绕互联网进行融合，并实现了互联互通和相互渗透。由于目前很多地区的有线电视网还是单向网络，不具备数据上行传输的功能，这为三网融合增加了很大的难度，同时也引发了电信系与广电系的激烈争执。

按照三网融合的目标，未来电信网、互联网和有线电视网，任何一张网都能承载电话、互联网和有线电视业务。以电信网来说，借助ADSL宽带网络接入技术，电信网的一根电话线终端，可以承载固定电话、宽带互联网业务。如果ADSL带宽能够达到4Mbps以上，完全可以承载IPTV业务，具备高清点播的网络条件。这样，一根电话线就可以承载三网融合的业务，达到了三网融合的目标。

诚然，国内互联网存在用户接入带宽整体偏低的现状，大部分城市的平均接入带宽仅有2Mbps左右，难以承载IPTV业务。为此，中国联通和中国电信这两家拥有国内最庞大互联网的电信运营商，启动了“宽带提速”计划。目前，无论是中国联通，或是中国电信，其宽带接入速率，在三网融合试点城市均已经实现了8Mbps的接入水平，完全具备了承载三网融合所有业务的需求。

现在，三网融合对电信运营商的挑战，除了带宽方面的挑战外，就是内容播放和传输，而这恰恰是广电系的强项。通过网络改造和技术升级，宽带接入速度这一难题已经克服，搭建内容播放和传播平台成为电信系的最大挑战。

广电系，在三网融合中面临的挑战比电信系更大。最近几年，广电系投入巨资改造有线电视网络，目的是为了把有线电视网络改造成一个拥有上行和下行数据传输的网络。与此同时，广电还在搭建一个宽带骨干网络，以满足三网融合的需要。熟悉技术的人都清楚，宽带骨干网络建设是一个很庞大的系统工程，需要若干年的时间才能完成，这一点从中国电信和中国联通两大运营商的宽带骨干网络建设过程就能得到验证。

不容忽视的一点就是，广电打造一个宽带骨干网络，不仅需要丰富的经验和大量有经验的技术人才，还需要巨额资金的支撑。武汉邮电设计院曾经算过这样一笔账，广电如果要再建设一张有1亿用户接入的固网至少需要投资500亿元人民币。除开政府承诺在建立国家有线网络公司时出资的200亿元，余下的300亿元资金从何而来?广电总局正为此着急。甚至在有电信设备提供商来洽谈网络设备生意之时，广电方面开出了先帮助融资，再购买设备的条件。

不仅如此，对广电自身而言，地方广电系统诸侯割据的态势，也令其相当头疼。随着电信这一竞争者的加入，有线电视在地方上的垄断必将被打破，广电内部利益分配格局也将由此颠覆，广电体制改革将迎来巨大挑战。而在运营商看来，广电虽有3年的时间完成与电信的技术对接，但难度很大：广电不仅要完成有线网络的整合，还要兼顾互联网接入带来的带宽等技术难题。

可以预见，未来两到三年时间里，广电系的有线网络改造难见成效，这注定了广电系在三网融合中很难成为主体。相比之下，电信系在网络上有一定优势，但在内容播放和传输上没有优势[FS:Page]。还有不容忽视的一点就是，三网融合的过程其实还是一个庞大产业链搭建的过程，技术标准和三网融合模式仍存变数的情况下，上游厂商不会跟进，三网融合技术问题就很难解决。技术难题解决不了，三网融合的利益问题、主控权等问题将无从谈起。为此，技术堪称三网融合的首要障碍。

如果电信系与广电系能够进行优缺互补，三网融合的技术障碍将迎刃而解。电信运营商只需要改造升级现有的宽带网络，提高宽带接入速率，并将有线电视网络进行融合，即可以实现三网融合。不过，现有的管理监管体制让电信系与广电系的融合成为一道难以逾越的鸿沟。

三网融合的管理监管之痛

2010年春节过后的第一个工作日，广电总局紧急叫停广西电信IPTV项目。广西电视IPTV业务被叫停，是因为没有得到广电总局的认可，这是三网融合过程中的一个不小的波澜。这件事情，折射出三网融合过程中三方利益冲突，特别是广电总局和电信部门之间的冲突，更加凸显了当下“三网融合”推进的艰难性和复杂性。

目前运营IPTV业务必须要获得相应资质，也就是所谓的“牌照”。通常开办IPTV业务，需要四证齐全。其中《网上传播视听节目许可证》、《网络文化经营许可证》分别由广电总局和文化部负责颁发;《ICP证》和《移动增值业务许可证》则由工信部颁发。运营IPTV的许可虽然掌握在三个部委手中，但在实际操作中，广电总局拥有最大话语权以及“最终决定权”。对此，易观国际分析师王留生表示，“这对电信发展IPTV业务极为不利，对整个产业发展也不利”。

根据国务院会议精神，加速推进三网融合是按照先易后难、试点先行的原则，选择有条件的地区开展双向进入试点。业内对于国务院这一会议精神的解读较为一致。然而，在三网融合试点过程中，各地的广电系与电信系仍在暗中较劲，为互相进入制造难题。

广电系与电信系之所以互相排斥，根本原因在于有线电视网络与电信网络分别隶属于不同的监管部门，这致使广电系和电信系在一些问题上很难达成一致。加之三网融合一直由国务院在推动，这意味着三网融合的监管管理涉及到广电总局、工信部和国务院三个部门。如此复杂的管理体制，让三网融合的实施和监管变得更加繁琐，这同时也是三网融合一直很难获得实质性进展的原因所在。

考虑到三网融合涉及到不同部门、不同产业之间的相互合作和相互竞争，这就要求管理者不能拘泥于某一行业的得失，必须站在一个更高的层面上对整个三网融合的进程负责，这更是对国家资源和人民福祉的责任。在中国现行的管理体制之下，缺少这样一个统筹三网融合发展的部门，各部门之间相互制约必然也会导致管理的效率较低，很难真正推动三网融合的发展。

诚然，现在国务院一直在推进三网融合的进展事宜，并试图化解进程中的一些矛盾。不过，在无章可循的监管体制的市场环境下，三网融合进展中涉及的监管问题仍然很难从根本上解决。

从国外三网融合的经验来看，三网融合的管理体制分为两大类：一是“完全融合监管体制”，即设立融合的监管机构对广电和电信进行统一监管，又可以根据是否对电信和广电进行统一监管进行细分;二是“相对融合监管体制”，即虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展，又可以根据网络和内容是否分设监管机构进行细分。

就目前来看，将广电和电信进行统一监管有点不现实，立法成为解决三网融合监管体制落后的一则良方。美国、英国和日本等国家三网融合的经验也告诉我们，监管是推进三网融合有效措施。在各个部门利益很难平衡的情况下，立法是推进三网融合最有效的手段。

三网融合像两万五千里长征

三网融合试点进展缓慢的现状证明，这一过程有可能会像两万五千里长征一样漫长，而把其描述为一个难产的婴儿也并不为过。

三网融合是一个庞大的系统工程，同时也是构建一个产业链的过程。从网络层设备到用户终端设备，都要有成熟的解决方案。由于电信系和广电系还在为一些标准争执不下，上游设备厂商面对前途未卜的标准也不敢贸然跟进，这让本来不是难题的技术问题，成为阻碍三网融合进程的首要障碍。

三网融合最早于1998年就已经提出，并被列入国家“九五”、“十五”规划。但彼时大家都不清楚什么是三网融合，如何融合。

2005年10月　“十一五”规划建议中提出，未来5年内要加强信息基础设施建设，推进“三网融合”，相关政府部门进而将这一事情的重视程度提高。十几年时间过去了，三网融合仅进入试点阶段，这折射出三网融合的难度。

其实，不仅中国在三网融合过程中面临时间长的问题，其他国家亦是如此。美国为了三网融合，花费了26年时间。从其他国家三网融合的经验来看，我们三网融合也像是两万五千里长征，三网融合试点仅仅是迈出了三网融合的第一步而已。

两大体系，12年利益纠葛，五度被打回的方案文本，这一组简单的数字，淋漓尽致地表现出三网融合在中国的超高难度。正如中国电信科技委主任韦乐平所说：从国内外的融合的事件可以看到，不论哪一个层面的融合都不可能一蹴而就。美国为此花了26年。三网融合需要足够的耐心和恒心，更需要高超的政治智慧，关键是法律体系的保障和监管的融合。

上升到产业高度来讲，三网融合是一个复杂的系统工程，不仅涉及多个部门的利益，还要若干技术标准来支撑，还需要成熟的监管体系，这注定三网融合从初具雏形到实施需要一个漫长的过程。正因于此，很多人才把三网融合说成是一名难产的婴儿。