我国广播电视制播分离政策环境研究

任何改革的进行，都需要政策的指导和保障，从我国对广播电视制播分离改革政策的逐步出台，我们可以清晰看出我国广播电视体制改革的脉络，并发现其中发展中存在的不足，迫切需要解决的问题，进而提出可供借鉴的理论实践形式。

【关键词】我国广播电视　制播分离　政策环境

广播电视制播分离是当前我国推进广播电视体制改革和产业化发展的重大举措和必然选择。制播分离是对广播电视核心业务的重大改革，为了提升节目生产力、实现规模化、专业化制作，实现节目样式的多元化，从而推动产业价值链的形成和完善，建立起统一、开放、融合、有序的电视产业市场格局，并最终满足人们日益增长的文化需求。

制播分离的概念来源于英文Commission,最早起源于英国，原意是指电视播出机构将部分节目委托给独立制片人或独立制片公司来制作。我国的制播分离实践最早始于20世纪80年代中期，从制播方式改革的发展来看，广电部门对制播分离从默许到禁止再到允许，并且逐渐放低传媒业市场准入门槛，准许民营资本和境外资本进入，这些政策都为制播分离的进一步发展提供了有利的政策环境。但是，有关制播分离的规制大多包含在国家关于“广播电视管理和文化体制改革”相关的政策的部分文件中，直到2009年，国家广电总局下发《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》，这是我国政府第一次在政策上明确提出制播分离的改革意见，这一政策的出台为中国广播电视事业的制播分离改革和运行机制改革提供了新的政策指引和方向。但制播体制改革在我国还处于起步阶段，随着实践的发展，问题不断涌现，政策法规相对于实践总是表现出一定的滞后性。

一、关于制播分离的政策梳理

我国虽在实践中已经出台了一些有关推进制播分离的政策，但从整体上说，

这些政策大都缺乏连续性和科学性，具有不透明性，随意性大的特点。纵观整个过程，自1986年开始颁发电视剧制作许可证开始到2009年国家广电总局正式下发《关于认真做好广播电视制播分离的意见》的明确性指导政策，国家关于制播分离的政策导向大致分为五个阶段：

（一）第一阶段，1986年至1994年，主要是电视剧制播机制摸索阶段。

这一阶段主要是侧重于对电视剧制作出台相关的政策，推动建立电视剧市

场，最终打破垄断机制，严格把电视剧的制作与播出分开，建议在电视媒体与电视剧制作公司之间建立中介公司，为社会力量参与影视制作提供了支持，促进市场的孕育形成。另一方面，对播出境外和跨省区合作生产的广播影视节目做了限制性规定。电视剧作为特殊的节目形态最早走向市场，最早实现了制播分离，进行社会化生产，为电视台提供了优质电视剧选择。

1986年，为了繁荣电视剧和提高电视剧质量，加强对电视剧的管理，国家广电总局颁布了《关于实行电视剧制作许可证制度的暂行规定》，文中指出：“任何单位（包括各级电视台）制作电视剧，必须持有电视剧制作许可证。禁止私人制作电视剧。”这样，只需申请单位具有独立摄制电视剧的编、导、摄、录的专业队伍，拥有摄制设备和拍摄资金，就可以申请电视剧制作许可证，这是一次放松电视剧制作限制的政策，促进了电视剧的繁荣发展。

1989年，全国广播电视工作会议强调影视合作，深化影视体制改革，这有利于理顺创作、生产、发行之间的关系，充分发挥电视影片的社会效益。这一政策带动了各电影厂先后成立电视剧部，和电视台保持着密切的合作关系，如新影厂利用其创作人才和制作设备的优势，为中央电视台制作的《新闻记录影片之窗》具有较高思想和艺术质量，在其两套全国频道播出，得到了很好的社会效应。

1993年，国家广播电影电视部贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》实施办法，其中规定“企业享有生产经营决策权。除电影故事片、科教片、纪录片、美术片外，部内各部门原则上不得向企业下达指令性生产计划。企业自行安排生产，责任自负。电影制片企业可以用出售地区发行权、单片承包、票房收入分成代理发行等方式，发行其生产的影片。”这在一定程度上放开了节目制作播出的权限，使得制作方有更大的自主权，适应市场需要，运用市场调节供求关系。

（二）第二阶段，1995年至1999年，有所限制但不乏鼓励探索的阶段。

这一阶段，政府的行业保护政策维护电视台的中心地位，广电系统的准入

门槛高。在节目制作方面，总局实行《影视制作经营许可证》制度，对影视节目的制作资格严加限制。在这样的政策环境下，很多社会制作公司很难取得“合法”身份，而是作为一种“异己”力量存在，很难得到应有的资源和地位。虽然社会制作力量获得了空前的发展，但总体来说，节目制作资源还是集中在各级电视台中。

1995年，广播电影电视部发布了《影视制作经营机构管理暂行规定》【部令16号】，明确规定个人、私营企业原则上不得设立影视制作经营机构，境外组织和个人不得单独或与境内组织和个人在我国内合作设立、经营影视制作经营机构，从而在政策上封杀了社会节目制作机构的生存、发展机会。但鼓励广播电视影视之间、中央三个台之间、中央台与地方台之间、地方台与地方台之间的合作，电台和电视台要正确引导创作、严格节目审查和加强播出把关的前提下，利用社会力量，采取联合制作、委托加工制作等多种方式制作广播电视节目。

1996年，国家广电总局发布《广电部关于<认真贯彻党的十四届六中全会精神进一步加强和改进广播影视工作的意见>》，文中指出，为了进一步深化广播影视的各项改革，适当引入竞争机制，适应电视台择优播出需要，除新闻类节目外，逐步实行电视节目制作和播出相对分开的体制。这也是第一次明确的提出电视节目除新闻节目外实行制作和播出分离的指导意见。这对深化影视制片和发行机制的改革，促进影视合流起到了重要的指导作用。同时，这一年一些电台、电视台大胆尝试，进行了积极的探索。1996年，中视经济影视中心为中央电视台经济频道制作创办《欢乐家庭》栏目，这是国内第一档情景喜剧栏目，从栏目开办之初就是公司化方式运作，也可以称为中央电视台甚至国内最早以制播分离改革试验的栏目。

1997年，国务院第61次常务会议通过并颁布的《广播电视管理条例》第三十一条仍然明确规定：“广播电视节目由广播电台、电视台和省级以上人民政府广播电视行政部门批准设立的广播电视节目制作经营单位制作。广播电台、电视台不得播放未取得广播电视节目制作经营许可的单位制作的广播电视节目。”另一方面提倡影视艺术生产体制的改革，实行电影故事片生产单片许可制度，允许省会市以上电视台、电视剧制作单位和电影发行放映单位拍摄影片，以广泛吸纳资金，调动参与电影生产的积极性。同时推动电视台与电影厂各种形式的联合，进一步促进影视资源合理配置和优化，促进影视创作生产向规模化、集约化方向发展。

1998年，各级广播影视部门逐步在广播电台、电视台等单位推行企业化的管理和运作模式，探索适合我国的广播影视发展体制，只是有各种设想，并未出台政策之类的文件。

1999年，国务院办公厅转发信息产业部和国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（即国办[1999] 82号文件）提出“无线有线合并，网台分营”，开始在[FS:Page]系统内公开讨论广播电视制作与播出分离的问题，主要是为了优化广播电视内部资源，激活人员活力。第一次明确了广播电视制播分离改革走向，开启了广播电视体制改革的先声。这一年，国家广电总局在上海召开全国广播影视系统内部管理改革座谈会，明确提出“推进除新闻类节目外的其他广播电视节目播出与制作的分离，逐步发挥市场机制对广播电视节目制作的基础作用”。，由此制播分离正式作为行业管理指导意见被明确提出。

（三）第三阶段，2000年，制播分离实践谨慎探索的一年。

2000年，我国制定广播电影电视“十五”规划，文中指出“广播电视节目制作的社会化、多元化，有利于调动社会各方面的力量，丰富节目源，但这与广播电视节目播出权与制作权的分离是两回事。广播电视系统是舆论宣传机构，是党、政府、和人民的喉舌，是重要的思想文化阵地，广播电视宣传权必须牢牢掌握在党的手里。而宣传权应该包括播出权、制作权、覆盖权，这三权是绝然不能分离的，有了这三权才能真正实施宣传权。当然为了适应新形势，解决新问题，得到新发展，对这三权的具体实施可以做些改革，但改革不是简单的分离，而是要形成新的机制和运作方式，有利于我们更好地发挥宣传权。因此，不能笼统地讲广播电视节目的制播分离。我们可以委托一些社会制作机构制作一些新闻性节目以外的节目，也可以有选择的购买节目，但广播电台、电视台自身的制作权决不能让出去。”这表明在社会主义市场经济条件下，应该建立怎样的电视节目制播体制和如何健康有序地建立和完善这一体制，需要一个认识和实践的过程。

（四）第四阶段，2001年至2008年，是广播电视产业和体制整合、转型的关键时期。

2001年到2003年，国务院、国家广电总局从融资角度对社会资本进入节目制作领域做了进一步规定，并开始允许外资有比例地进入，节目制作的主体自此将趋向多元化。从国家的政策规定中我们可以明显地看出，制播分离改革也带来了许多有关广播电视运行机制体制改革的问题。

2001年，中共中央办公厅发布的17号文件提到允许系统外国有资产进入媒体。系统外资金和系统外制作主题的身份得到认可之后，对现行的制播体制从外部提出了改革的要求。另外，电台、电视台开始实行“事业单位，企业化管理”，其中出现不少体制问题，都带来了新的思考。2002年，政策主要还是侧重于广播电视集团化组建及运行中的一些问题，加强内部整合和资源重组，改革用人机制，电视剧和节目市场逐渐形成和完善，这些为以后广播电视制播体制改革创造了条件。2003年，我国进一步深化体制机制改革，扩大投融资渠道，放宽市场准入，调动了国有、民营和其他社会力量头足广播影视产业的积极性，初步形成了比较完善的广播影视生产制作经营体系。国家广电总局出台推动节目制作社会化得相关规定，要求创新体制机制，发展内容产业，这有赖于制播分离，同时电视文艺栏目开始“制播分离”的市场化探索，例如名牌栏目《同一首歌》剥离原来的节目部门，加盟中国国际电视总公司，开始尝试“制播分离”的市场化探索。

2004年，国家正式部署实施文化体制改革，在广电系统推出了“管办分离”、“广播电视总台制”的改革。其中指出，电台、电视台由政府设立，实行国有事业体制。电影、电视剧、网络以及一部分广播电视节目包括大众娱乐类节目、社会服务类节目的制作经营等属于产业经营范围，这部分要面向市场，该剥离的要剥离，该转制的要转制，要严格按照现代产权制度和现代企业制度的要求组建市场主体，进行产业化运营。但又指出，广播电视新闻宣传类频道频率、节目栏目不实施制播分离改革，节目的采、编、播全部由电台电视台负责。广播电视频道频率属于国家专属资源，不得出售，不得由任何公司、个人租用和承包。另外，《国家广播电影电视总局令第34号<广播电视节目制作经营管理规定>》中指出：“国家鼓励境内社会组织、企事业机构（不含在境内设立的外商独资企业或中外合资、合作企业）设立广播电视节目制作经营机构或从事广播电视节目制作经营活动”。根据国家广电总局和商务部2004年11月联合发布的《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》，我国电视节目制作领域将向外资开放，在中方投资人持股比例不少于51%的前提下，外资媒体公司可以入股国内广播电视节目制作经营企业。节目制作主体自此将趋向多元化。表明国家已经对新闻宣传之外的电视节目制作限制基本放开，符合条件的国内外资金都可以组建公司（合资公司中方控股）从事节目制作业务。如索尼影像与中国电影集团旗下华龙电影数码公司成立的中国第一个电视制作合资公司--华索影视制作公司。

2005年，中共中央、国务院发布《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发[2005]14号），按照区别对待、分类指导、循序渐进。逐步推开的要求，积极稳妥做好广播影视的各项改革工作。强调要根据广播电视的特点，探索进行制播分离改革，除新闻类、社会访谈类节目外，文艺、体育、科技类节目等可逐步实行制播分离，引入市场机制，实行节目的市场招标采购。在实践中，打破固有的系统观念，鼓励节目制作向产业化方向发展，将非公有制和混合所有制制作机构纳入甲种证和节目制作的队伍，批准了6家民营机构联合组建北京东方传奇攻击传媒有限公司，作为总局制作机构规模化试点，提高了社会各界参与广播电视节目创作的积极性。

2006年，国家广电总局出台《广播影视改革工作实施方案》，明确了广播影视改革的总起要求、主要目标、重点任务和政策措施等，明确提出文艺、科技、体育类节目可以有选择地逐步探索实行制播分离。民营广播影视企业在影视制作、发行方面表现活跃，影视制作规模化、集约化有了新发展，体制机制创新步伐加快。中央电视台一频道制改革为契机，推进台内制播分离改革，将体育频道部分节目和青少中心动画部交由中国国际电视总公司运营管理。2007年，北京电台制作中心成立，实行制播分离，成为全国第一家尝试广播制播分离的电台。

2008年，国家广电总局印发的《2008年广播影视改革工作要点》指出，积极实施电台电视台直播分离改革，要选择部分条件成熟的影视剧、娱乐、体育类等节目栏目，按照先台内后社会进行制播分离试点，引入市场机制，实现投资主体多元化、制作主体公司化，搞活节目经营。在官员内部讲话中，多次提到制播分离，要求电台电视台等公益性事业单位，以机制转换为改革重点，逐步扩大制播分离试点，深化内部制度改革，及时总结经验，形成指导行意见，逐步在面上推广。

（五）第五阶段，2009年，国家出台明确的指导性意见，指导制播分离具体实施。

2009年7月16日，国家广电总局向各地广电总局下发文件《广电总局关于推进广播电视“制播分离”改革（修改稿）》，其中明确规定，“除影视剧外，电视台从市场购买节目的比例，原则上每年不低于播出总量的30%”。另外，明确提及跨地区的合作，表示对于可经营性的资产，可以“按照市场规律，加快整合重组”并鼓励播出机构开展跨地区合作，合办广播电视节目栏目、频道[FS:Page]频率，联合开办节目公司。对于这次改革，国家广电总局发展研究主任助理讲到：“制播分离改革不仅仅是制播体制的改革，而是推动广电体制转型的战略支点。”

2009年8月底，国家广电总局下发《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》，第一次专门针对制播分离改革发布的指导性文件，标志着制播分离改革进入了快速发展期。《意见》指出了制播分离改革的目的是为了提高电台、电视台的节目质量，降低节目成本，丰富节目内容，转换运营机制，增强发展活力，调动社会力量制作节目，改变各台自制自播节目的模式。改革的重点是中央电视台、中央人民广播电台和部分省级、副省级电台电视台。制播分离改革主要是在电台电视台的影视剧、影视动画、体育、科技、娱乐等节目栏目进行。这些具体的改革意见，为今后广播电视制播分离的改革提供了明确的政策保障和指导思路。

二、制播分离改革中政府规制需要注意解决的问题

制播体制改革在我国还处于起步阶段，随着实践的发展，问题不断出现，政

策法规相对于实践总是表现出一定的滞后性，而任何改革都需要政策法规的保障，这样才能有序，健康的发展。从制播分离改革的实践到政策的逐步出台，我们清楚地看到这是顺应我国广播电视体制改革的必然趋势，但也从另一方面看到在政策层面的不足，需要我们不断的完善，为制播分离改革保驾护航。正如湖南电视台副台长张华立在自己的博客中对制播分离提出的见解：“小打小闹的制播分离思路一条，没有资本支撑的制播分离死路一条，没有渠道整合及内容保护政策的直播分离死路一条，没有激励政策的制播分离死路一条。”目前，实施制播分离改革相应的、相配套的政策相对薄弱，《广播电视法》由于种种原因尚未出台。如果在促进播出竞争、推动节目购买及支持电台和电视台节目制作转企改制等有关方面加大扶持力度，制播分离改革的推进将更加顺利。

（一）政府应制定相关的行业政策，为民营制作公司同电台、电视台提供平等的市场主体地位，为广电产业的发展提供一个公平竞争的法制环境。自我国出现制播分离实践以来，民营制作机构有所发展，但是相对于节目播出平台仍然处于弱势地位，在节目交易中处于被动局面。政府政策应简化民营公司成立审批程序，通过激励机制鼓励民营公司投资融资，降低民营资本和国际资本的市场准入门槛，从而使各种思想和资产充分涌流，繁荣节目制作市场。要建立起以政府投入为指导，电视机构投入为主体，包括银行贷款、直接融资和风险投资在内的社会资金为支撑的多渠道、多层次的节目创新投入体系，以有效化解民营制作公司的资金瓶颈。

　积极扶持推动电台、电视台的节目制作单位和剧中心转企改制，扩大融资渠道，加快联合、重组、做大做强，尽快成为具有内容品牌影响力的现代制作企业。鼓励节目制作经营公司参与影视动画等新媒体内容制作经营，参与数字付费广播电视产业开发。

要扶持一批重点制作机构、节目和产品，继续加强对动画、少儿、农村题材作品的扶持，鼓励精品力作走向世界。

（二）制播分离改革具体操作和执行过程中的具体细节进行明晰规定。制播分离实践涉及到改革的方方面面，许多问题都需要在实践中不断总结，形成规定政策，例如对制播分离的范围还应进行细分，不仅仅是泛泛的规定“新闻类、社会访谈类节目不得进行制播分离”。另外，要完善广播影视产业的转制程序及其各环节审批与监管等方面的有关法规与制度，建立责任追究制度。国家应尽快出台扶持政策，加快发展节目中介组织并发挥行业组织的作用，完善与电视节目创新有关的经纪、代理、评估、推介、咨询等中介机构，提高节目创新产品和服务的市场化程度。要成立类似美国节目市场中起枢纽与核心作用的电视节目“辛迪加”，实现各机构间节目资源共享，成为节目储存、流通的商业运作中心，处理电视媒介、节目制作公司和发行公司之间的交易关系。另外，对于制播分离的内容引导和激励政策还没有制定。

政府应大力扶持各级各类广播影视行业协会、学会等行业组织，为电视媒体和节目制作公司在行业自律、维权、学术研究、信息咨询等方面充分发挥作用，与节目中介组织建立沟通协调机制，为节目创意制作提供更多更优质的服务。

（三）对于节目的审查权和版权应有明确的政策规定。这就使得节目栏目在版权和利润的分配上不再含混不清，发生纠纷。同时，要明确民营制作公司和电台电视台的权利、义务和责任，为他们提供法律保障。对于大环境而言，需要宏观的资金扶持和知识产权保护政策条件的推动和支持。

对电视节目创新而言，知识产权是其生存和发展的关键。一些机构投入大量资金和人力开发的节目形态，各类节目制作公司立即跟风模仿，往往一哄而上，造成节目同质化现象和市场的恶性竞争。政府有关部门要根据现有的知识产权保护法规，针对电视节目创意、节目形态的特点，研究制定保护节目产权的专门法规，严厉打击原创节目被克隆、剽窃、盗版、侵权等非法行为，主管部门要积极与有关部门配合，加强对电视创新节目知识产权的保护。一方面要努力增加电视内容产品专利数量，提高专利质量，积极促进节目创意技术标准的制定；另一方面要着手构建统一高效、覆盖全国的电视内容监测网络，打造全国电视节目市场监控平台。

（四）应制定专门的法规或政策明确规定电台、电视台外购节目的比例和类型。为了打破垄断，推进社会制作公司的发展，促进节目社会化、市场化制作、完善产业链，政府需要在充分的调研基础上，适时推行播出机构必须播出一定数量和比例市场外购节目的政策，同时也要对节目内容标准进行详细的规定。近年来，总是出现电视节目被叫停的事件，这些节目大多是由社会制作公司制作，出现这种情况，主要是因为对节目的内容规定较模糊、笼统，制作节目和审查节目时没有参照的依据，导致节目播出后不符合广电总局规定，最终被叫停，造成双方的损失。

（五）跨地域发展有待政策突破。使现行播出平台的按行政区域划分、政策垄断转化为充分的竞争关系。鼓励播出机构开展跨地区合作，合办广播电视节目栏目、频率频道、联合开办节目公司，实现广播电视节目、专业人才和管理模式的资源互补。

一是激发企业人员创新活力，理顺产权关系，加快体制机制改革，提高管理效率。改革重点为政企逐步分开，明晰产权关系；优化资源配置，理顺内部关系，对其控股公司建立的管控模式；完善财务管理体系，逐步建立以利润为考核目标的管理体系。二是强化内容质量优势，实现集团内容制作方式向规模化转变，提高内容制作业务的产效。这主要涉及到，以制播分离为突破口，通过资源整合，集中集团内部优势资源，打造有品牌影响力的大型内容提供商；在传统电视内容制作的优势基础上进行优势移植，通过迎合新媒体需要大力加强新形态及新渠道的内容开发。

各大电视台都面临着跨地域发展的问题，但是总体是不见起色。例如，由于现行政策限制以及湖南广电在新媒体发展上的滞后，具有的内容优势因缺少出口，只能局限于一个上星频道，或者是零散的借助于其他外部的平台和渠道，不能利用和发挥内容优势的品牌效应。虽然一些频道，如湖南经视、湖南娱乐，也曾尝试通过异地办台进行跨地域拓展，但由于缺乏政策保障，这种合作关系相当脆弱，难以持久。

三、结束语

无论是怎样的改革，都需要政策和实践的默契配合，在制播分离改革的进程中，更应不断地在实践中总结经验，根据实际情况，走[FS:Page]具有我国特色的广播电视发展道路。要在外部力量和政府力量的合力推动之下，积极应对，以自己充满活力的市场前景不断吸纳来自业外和境外的资本，并以资本为基础进行资源整合，通过横向或纵向的兼并重组，形成初步具有国际资本水平的影视投资平台，通过规模化资本运营，促进电视剧、节目栏目的制作、发行、播映一体化进程，加速市场再生能力，扩大节目市场规模，拓宽产业范围，提升广播电视节目品牌的核心竞争力。（作者系中国传媒大学 电视与新闻学院 广播电视新闻学专业学生）