广电电信核心业务禁地难突破 专家呼吁融合监管

信息通信技术的发展让以往分立的产业边界越发模糊，电信网、广播电视网、互联网融合趋势日益加强，因此各国都将三网融合作为实现网络资源共享、降低信息成本、便民利民的重要手段。

在推进三网融合的过程中，各国都试图通过体制上的融合监管和法律上的立法规范突破行业壁垒，实现双向准入，这被证明是一种有效的方式。在目前我国三网融合纠结于行业利益而陷入停滞的现状下，尽快建立融合监管体制显得更为迫切。

行业壁垒拖延三网融合进程

按照国际电信联盟的定义，三网其实都属于通信范畴，只是由于历史的原因独立发展起来并形成了各自的技术特征、市场、产业链和监管框架。推动三网融合，需要首先打破原有行业间的壁垒。

从国外经验看，各国都在避免过度竞争和垄断的前提下降低门槛实现双向准入。例如，美国《1996年电信法》规定，有线电视运营商及其附属机构从事电信服务，不必申请获取特许权；电信企业可以通过无线通信方式、有线电视系统以及开放的视频系统提供广播电视服务。英国立法明确规定准许传统广电和电信双向进入，日本出台的《电信业务广播法》则使通过电信宽带网络承载电视节目成为可能。

反观国内，目前，广电与电信都手握过硬的底牌，电信垄断着IDC业务，国际互联网出口和ISP牌照，广电则拥有互联网电视牌照、IPTV牌照，把持着内容监管、制作的话语权。由于没有法律上和体制上的保障，谁都不想首先放弃手中的王牌沦为鱼肉，致使三网融合的行业壁垒依然牢不可破。

这种互相寸步不让的僵持态势已经严重限制了我国三网融合的推进速度。广电总局广播科学研究院院长邹峰近日透露，2010年9月底，12个试点城市和地区已经提交了各自的三网融合试点实施方案草稿，但国务院三网融合协调小组至今未做批复，且原计划2011年初应该公布的第二批试点城市名单现在也被推迟。无怪乎中国电信科技委员会主任韦乐平日前表示，三网融合正面临夭折风险，过去的一年，三网融合并没有实质进展，试点进度已经明显的落后于国务院的部署。

核心业务禁地难突破，各自发展阻力重重

一年间，在相关政策、地方政府以及三网融合试点城市计划等的促进下，全国多地的广电系与三大电信运营商之间达成了合作关系，多项合作业务陆续展开。但综观而言，合作务虚多过务实，未触及各自领域的核心业务禁区，三网融合依然步履维艰。

具体而言，对于电信系，被业界视为三网融合重要切入点的IPTV经过几年的探索发展，一定程度上打破了瓶颈，取得一定的发展。据统计，截至2010年年底，中国IPTV市场用户规模约为800万，中国电信一枝独秀，用户规模达到668万。预计2011年底，全国IPTV用户规模将接近1200万，其中中国电信IPTV用户将突破1000万。但是IPTV受到诸多限制无法爆发发展，目前仍仅限于上海、江苏、广东等区域。部分地方广电叫停IPTV事件更是给三网融合进程蒙上一层阴影。

与此同时，广电方面同样遭遇阻力。首先，广电在最渴望突破的电话和宽带互联网业务市场遭遇准入门槛。事实上，尽管中国电信和中国联通垄断了大部分网络接入资源和国际出口带宽，但运营单位通过向第三方公司购买电信、联通的带宽的所谓“穿透”接入已是行业潜规则。此前，电信运营商清查违规高带宽接入，给部分广电系企业在夹缝中发展起来的宽带业务踩了急刹车。近期，有媒体报道，陕西电信也曾叫停了当地广电的互联网业务，“地方广电的互联网出口被封了近60%”。

其次，广电自身各省级网络尚未融合互通，形成全国一张网困难重重。即使广电网络建成之后，依然绕不开和电信、联通的互通结算问题。

此外，从法律和体制上而言，关键性法律的缺失，监管的分立，尤其广电政企合一的特点，都使统一的综合权衡推进阻力重重。

建立融合监管尤显迫切

归根到底，三网融合不是三网合一，不是网络的相互更迭替代，而是三张网的业务融合，其中还涉及体制、管理、业务等纷繁复杂的利益分配问题。国外经验表明，无论从业务上还是进程中，三网融合都不可能一蹴而就，这将是个长期的过程。而推进三网融合也不可能仅靠高层的推进和部门间的谈判。从我国前期实践来看，高层推进三网融合的意志不可谓不坚定，部门间的谈判不可谓不频繁，但实践效果却差强人意。正因为如此，融合监管成为世界各国推进三网融合的首要任务。

国外无论是英国融合五个机构成立的统一监管机构通信管理局OFCOM，还是美国联邦通信委员会(FCC)，都在打破信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务进一步融合方面发挥了重要作用。因此，我国多位专家呼吁，建立融合性的监管体制成为我国推进三网融合的当务之急，并指出了在中国的可行性和具体方案。

中国信息经济学会理事长杨培芳先生近日撰文建议尽快组建“国家综合信息通信委员会”，并提出两种方案：一是借鉴国际通行经验，将基础电信，语音、数据、图像交换平台，信息媒体、电子交易、网络监测控制等各层面的应用服务提供商的管制职能统统纳入“综合信息通信委员会”的融合管理范畴。二是根据我国特色，组建只包括基础电信，语音、数据、图像交换平台，电子交易、网络监测控制服务提供商的政策管理职能的“国家信息通信委员会”，信息与媒体管理职能划归“国家综合文化部”。

同时，尽快制定提纲挈领的法律法规也是必不可少的关键环节。美国从上世纪70年纪推行三网融合，直至《1996年电信法》的出台才为三网融合发展扫清法律障碍，获得突破性进展。对此，中国工程院副院长邬贺铨认为，必须加快电信业立法，这也会是进一步推动三网融合的必要条件。邬贺铨表示，信息化已经涉及各行各业，应该上升到一个国家层面来立法，“而三网融合遇到的问题更凸显了法律的缺位”。