广电改革回调：整体制播分离转企改制

广电总局的新表态将广电改革从“制播分离、转企改制”方向全面回调，蓄势待发的地方广电变成了搁浅在沙滩上的鲨鱼

刚刚通过“制播分离”试点打开的广电事业机构转企改制“破冰”之旅，突然掉头。细心者发现，事隔一年多，广电总局新旧两位新闻发言人的主调已发生了明显转向。

2009年9月19日，国家广电总局新闻发言人朱虹公开表示，整体制播分离、转企改制将是此轮广电改革方向。2009年9月26日《文化产业振兴规划》(下称《规划》)出台，明确提出加快推进出版发行单位转企改制和兼并重组，加快电影制片、发行、放映单位和文艺院团转企改制，抓好党报党刊发行体制和广播电视节目制播分离改革等。市场的关注与热情被空前激活。

随后的2009年、2010年是广电系统热闹非凡的两年，上海广电和湖南广电改革迅速行动起来，江苏、深圳等各地广电也蠢蠢欲动。

然而，2011年1月11日至12日举行的全国广播影视工作会议上，广电总局新任新闻发言人吴保安在总结2010年展望2011年时，突然一百八十度大转变，不仅只字未提“制播分离、转企改制”，反而态度强硬地强调，电台、电视台在改革中，“不允许搞跨地区整合，不允许搞整体上市，不允许搞频道频率公司化、企业化经营”。吴保安同时强调，电台、电视台作为党的重要新闻媒体和宣传思想文化阵地，必须坚持事业体制，坚持喉舌和公益性质，坚持以宣传为中心。

接下来向左，还是向右？广电似再度迷失改革方向。

摇摆20年

本刊记者根据公开资料详细梳理后发现，在过去20余年来，广电行业便一直走着这样一条时而向左、时而向右的摇摆之路，这使得整个广电产业发展远远滞后电信业，更严重桎梏了广播电视内容的创新与成长。

广电集团实施事业单位企业化改革最早可追溯至1985年，当时上海广电局在电台、电视台内部实行经济承包责任制。1997年上海广电局成为中国广电系统首家国有资产的委托代理人和管理者。在这之后的20多年，伴随着改革的争议，广电主管部门对于事业单位企业化的要求时紧时松。

2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(中办发［2001］17号文件)规定，我国广播电视集团属于事业性质，实行企业化管理，并要求建立健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制，宣传业务与经营业务相对独立的组织结构。

但这种事业单位企业化管理的思路，一方面造成了事企不分、政企不分，另一方面遭到了体系内部分声音指责电台、电视台过度商业化。

最大的一次转折发生在2004年，国家广电总局新旧班子交接之际，总局新规称不再批准组建事业性质的广电集团，原因是作为喉舌性质的电台、电视台组建的事业性质的广电集团，容易与社会上一般理解的产业集团的概念相混淆。今后只允许组建事业性质的广播电视台或总台；此前已经成立的事业性质的广电集团，可以将集团改为总台；如果要继续保留事业性质，就一定要把“经营性资产”剥离，组建新的产业经营公司或集团公司，至此，已进行五年的事业体制框架内的广电集团化改革宣告结束。

一位广电人士称，解决政企不分的路径就是局台分离，这与事业单位企业化并不矛盾，而解决“事企不分”的根本则在于市场化。上海早在多年前就已经完成了局台分离，湖南广电直到2010年初才正式完成局台分离部署。

2004年的新规颁布之前，中国电信行业已打破垄断，初步形成竞争格局，到2004年更在互联网的推动下突飞猛进，而广电则在新规的约束下收回了迈向市场化的关键一步，未能及时解决“四级办”条块分割的局面打破自身区域垄断，也错过了电信高速发展赶超的时期。不过，虽然是走回头路，一些地方抓住其中关于“经营性资产剥离”用语模糊的漏洞，仍在试水企业化。

湖南广电便是典型。湖南广电的体制改革迄今已历经三轮。始自1993年的第一轮改革，成就了湖南经济电视台，也是后来湖南卫视多档火爆全国的综艺节目创意之源；第二轮改革，以2000年底组建全国第一家省级广播影视集团为标志，各自为战的湖南广电各单位在“湖南电视台”旗帜下统一了“番号”。随后却因市场不利、激励不足遭遇了连续两年的收支不平衡。

在上述广电总局新政后，2006年，时任湖南广播影视集团董事长的魏文彬提出要在集团推行第三轮体制改革，确定了“从体制内走出去，从国内走出去，市场主体立起来”的“两走一立”目标，但后来的几年进展缓慢。表面上，湖南广电是在具体如何改、分或合等问题上左右摇摆，实际上是在等待广电总局高层拍板，等待广电改革整体机会的成熟。

最终，广电总局在2009年明确了制播分离、转企改制的方向后，湖南广电才在2010年6月形成“整体分离，分拆上市”的思路(参见本刊2010年第27期“芒果未到成熟时”)。其时，湖南广电紧随上海文广宣布整体启动“制播分离”，成立芒果传媒有限公司(下称芒果传媒)，将广电的经营性资产以及非新闻类等节目制作和广告经营均剥离到芒果传媒公司。在此之前的2010年3月，湖南广电旗下电视购物频道“快乐购”以公司化为核心，通过快乐购物有限公司引入弘毅投资、中信产业基金和红杉资本三家私募股权投资基金(PE)，引资人民币3.3亿元。这也是中国广电体系内第一次如此大规模引入PE投资，并计划短期内上市。

湖南广播电视台台长兼芒果传媒董事长欧阳常林，曾在接受本刊记者采访时信心满满地说，他对事业编制没有兴趣，更愿意做公司化后的董事长。新成立的芒果传媒上市路径将暂时不考虑整体上市，而是将成熟资产分别独立上市，但最终这些独立上市的资产总和相信能实现1000亿元。

这也是从2009年开始逐渐成型的以上海文广为代表的主流“制播分离”思路。上海文广的制播分离转企改制思路被认为是最适合在全国推广并复制的模式，是一次打破广电铁板的“破冰”之举。

根据2009年上海文广改革方案，频道频率管理、宣传内容编辑、播出管控、新闻节目制作等部分业务保留事业体制，更名为“上海广播电视台”；同时，将允许制播分离的节目制作和广告经营业务从事业体制中剥离转企，由上海广播电视台出资组建成立上海东方传媒(集团)有限责任公司。

2009年10月21日上海广播电视台、东方传媒集团举行揭牌仪式，正式宣布制播分离、转企改制。与此同时，上海文广旗下“第一财经”借道宁夏卫视正式登陆卫星，类似擦边球的形式，开创了广播电视台跨区域整合的先例。同期湖南广电也承接了青海卫视内容制作与经营，江苏等省也期待以此为契机，获得更多上星机会。

一个细节是，这次改革在宣布之初被叫做“整体转企”，后被低调地改为“转企改制”。但上海文广改制最引人关注之处在于[FS:Page]，借制播分离改革之机，上海文广中国第二大电视传媒机构，完成了企业化改革的重要一步，也为未来进一步实现引资、上市等资本运作打开了通道。随后的第一财经引资，以及2011年1月11日文广旗下新媒体公司上海百视通借壳上市都是改革的进一步深化。

广电总局的新表态将蓄势待发的地方广电变成了搁浅在沙滩上的鲨鱼。这一系列改革尝试未来将何去何从？一位资深广电系统人士在看到广电总局最新的“三不”表态后称，一会要求事业机构企业化，一会不允许企业化，让人云里雾里，可以预见的是，在这种左右摇摆的思路之下，广电系统未来的业务整合与发展将更加混乱。

急刹车背后

无论是上海文广还是湖南广电的制播分离转企改制，都是在非新闻类频道非公益类节目商业化运营和公司化管理上探索新的路径。这并非新政，此类规定一直都存在。尤其在过去因为坚持电视台公益和宣传中心性质，很多地方广电不得不走“以网养台”的道路。但在广电探索改革的路上，适当放宽，或者以擦边球的方式不断深化的企业化被当做一种市场化尝试，过去多年并未被强令禁止。

这次吴保安的表态正好发表在三网融合试点推进的关键和复杂时期。对此，接近三网融合专家小组的一位业内人士称，面对来自电信行业的强大竞争，广电主管部门一直强调要牢牢掌握播控平台，并试图以此在三网融合中占据主导地位，这次新的转向某种程度上也是为了进一步强化这种控制，但直接指向的是广电系统内部长期存在并部分实施的“台网分离”改革。而“台网分离”却已是三网融合最后保留的一线竞争空间(参见本刊2010年第25期“三网融合最后空间”)。

广电内部对于“台网分离”的发展方向一直都存在分歧，尤其在三网融合政策推出之后。最初提出“台网分离”本意也在于要打破过去“以网养台”的格局，增强广播电视台的市场竞争能力，增强与电信运营商竞争能力。

但随着互联网技术的发展，以及电视台近年来的大跨越发展，有线网的收入来源仅剩对异地卫视收取“落地费”，对当地节目则大多无偿传输，甚至还为本省与外省的卫视对等落地埋单，而广告费用主要由台收取，有线网获少许分成。虽然现在很多区县级广电仍存在“以网养台”，但在三网融合政策出台后，有线网更站在了与电信竞争的最前台，这使得“台网分离”的反对声此起彼伏。

三网融合试点方案的通过，意味着内容服务和集成播控牌照只能授予电视台，这使得有线网与电信网以平等身份面对电视台的核心播控资源展开竞争。有趣的是，电视台也更乐于与技术和市场化水平更高的电信网展开合作，IPTV即是明证。浙江华数总裁励怡青就公开呼吁应该正确定位台网关系，网台的分离不利于广电产业的发展。

据本刊记者了解，工信部将国务院对三网融合试点方案批文下发后，电信各大企业都展开了相关研讨，正将台网彻底分离作为最后的突破口，探索未来与广电有线网的竞争格局。

一家国有电信公司的省级负责人称，试点方案对于“播控权”归属进一步细化，首次明确显示了广电有线网公司并非掌握播控权的主体，也明确了“台网分离”的最基本原则。但广电必须进一步进行“台网分离”的改革，厘清广播电视台与广电有线网之间的股权关系，有线网不能既是竞争主体，又扮演监管者的角色，这样只会权责不清，职能混淆。

对此，上述广电业内人士表示，中国广电行业原本就应该让电视台根据市场原则平等选择传输网络。他同时认为，即使让广播电视台完全恢复“公益性”，广电网也不可能再回到过去“以网养台”的历史，这源于广播电视产业近年来的持续发展，更源于广电技术和互联网技术的发展。

在此基础上，广电如果希望通过掌握播控平台核心资源，就达到可以随意切断与电信进行的商业化合作、切断在市场化领域探索的目的，这种想法并不现实，也与三网融合的本意背道而驰。