三网融合早已启动进展缓慢 专家称前景不容乐观

10月12日，在北京举行的国际信息通信展览会上，工作人员向观众介绍“三网融合”系统。目前艰难推进的三网融合期待实质性的破冰之举。

距离三网融合试点城市名单的揭晓已过去四个多月，人们却并未看到任何实质性的进展。在不久前的第十二届科协年会上，工信部电信研究院副院长、三网融合专家组成员曹淑敏明确表示，三网融合虽早已启动，但目前来看进展并不理想，困难重重。有专家表示，在参与部门的相互博弈中，三网融合问题多多，在缓慢推进中却并无实质内容，亟须建立融合监管机制。

政策推力逐步显现

“‘十二五’期间，我国将全面提高信息化水平，实现电信网、广播电视网、互联网‘三网融合’，构建宽带、融合、安全的下一代国家信息基础设施。”

这句话来自于不久前公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。在被写入《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》之后，三网融合又将被纳入“十二五规划”，足以见证国家对于三网融合的重视程度。

工信部部长李毅中也于近日表示，要扎实推进三网融合等多项工作，推动产业链上下游协调发展，在“十二五”期间，三网融合将取得实质性进展。工信部副部长奚国华也表示，“三网融合”试点工作正在稳步推进，要建立适应“三网融合”的国家标准体系。

政策推动的力度不容小视。数据显示，截至2010年9月底，中国联通宽带用户数累计达到4598 .2万户 ， 中 国 电 信 宽 带 用 户 累 计 达 到6107万户。中国电信近期计划显示，2010年下半年和2011年追加投资150亿元，主要用于宽带建设。

除此之外，电信运营商的三网融合准备工作也在悄然开展。2010年前后，中国移动与广电合作的动作加快，在苏州、泉州、深圳、新疆等地相继签署了战略合作规划。中国电信也就如何开展网络融合业务、处理各环节不协调因素等问题在各试点城市进行了统一规划。7月份中国电信还与国家电网公司签署战略合作框架协议进一步开展合作。中国联通方面则更为积极，据悉，中国联通已经在北京、青岛、大连、哈尔滨这四个国家三网融合试点城市完成了首期支持5～10万容量IPT V基础业务能力的平台建设，并开始面向用户提供服务。除此之外，还确定了天津、河北、四川、湖北、浙江五省市为集团试点地区，以结合不同产业环境来寻求三网融合的不同发展形态。

在电信运营商布局的同时，广电运营商也正紧锣密鼓地部署N G B(下一代广播电视网)的投入。今年7月，N G B工作组成立，广电总局计划于2010年底前在12个三网融合试点城市全面推广N G B业务。根据中国工程院院士、N G B总工程师邬江兴的测算，10年时间N G B总投资约3000亿元。此外，广电总局还着力推进高清电视发展，并将其列为2010年的主要任务之一。

进展缓慢 博弈仍未止

尽管政策的推力在逐步显现，但在专家看来，目前三网融合并无实质性进展。在今年“2010年中国国际信息通信展览会”上，广电部门以及电信运营商在三网融合方面均做“低调处理”。三网融合专家组成员曹淑敏也公开表示，三网融合虽然在今年年初就已启动，但目前来看进展并不理想，且困难重重，“从公布试点方案之后到现在关于试点城市的具体的方案和下一步的实施还没有非常明确”。

事实上，自从三网融合工作启动以来，关于其进展中问题的讨论一直不绝于耳，尤其是广电与电信部门的利益博弈，更成为行业内的焦点。

11月5日，湖南广电与中国网络电视(C N T V )的IPT V项目合作正式签约，至此，已有北京、绵阳、武汉、深圳和湖南长株潭五地完成了与C N T V的对接。但这些地方的IPT V播控平台中，都没有当地电信运营商的参与。据了解，目前绵阳和武汉都还没有完成广电与电信运营商的传输系 统 对 接 ， 也 就 是 说 ， 这 些 城 市IPT V集成播控平台的总、分两级平台只基本实现了内容层面的对接，但对于计费系统、认证系统等方面并未真正实现对接，而只有对接完成后才可以向用户提供IPT V服务。

按照三网融合的试点方案 ，IPT V集成播控平台播出的节目信号经由电信企业架构的虚拟专网，传输到由IPT V集成播控平台管控的用户机顶盒。IPT V播控平台实行两级构架，中央设立IP T V集成播控总平台，由C N T V组织建设；在试点地区，分别由C N T V和百视通联合当地的广电和电信部门，联合建立试点地区IPT V集成播控分平台。根据要求，IPT V集成播控平台的建设和管理应在宣传部门指导下，由广播电视播出机构负责。

因此，广电与电信的IPT V平台对接难度之大可想而知。工信部内部人士告诉《经济参考报》记者，“三网融合有专门的领导小组负责协调和部署，要完成广电与电信IPT V平台的对接工作，恐怕需要更高层次的推动。”他还表示，“传说中都认为是政策向广电部门有所倾斜才导致工信部积极性不高，事实并非如此，毕竟我们所管辖业务范围太广，不可能把全部精力都投入到这一工作中。”

在外人看来，这种说法实在不足以解释问题。据悉，在三网融合试点城市杭州和大连，当地的电信运营商和广电运营商在宽带资费方面，早已开始暗自较劲儿。而在不是试点城市的一些城市如江苏镇江，10月份也出现了广电电信在推进数字电视过程中公然“掐架&[FS:Page]rdquo;致使小区上千户居民受累的事件。除此之外，今年8月开始的电信清理宽带接入行动也被认为是电信运营商打击广电部门的行为。

另外，表面上看来颇为和谐的双方合作行为事实上也存在龃龉。前段时间，“由电信广电五五开合资、双方轮流坐庄”的三网融合“武汉模式”因工程院力挺而备受不少人推崇，但有记者调查发现，尽管武汉广电方面呼声甚高，但电信方面表现并不是很积极。迄今为止，在武汉并无相关的合资公司在工商部门登记注册。有业内人士揣测，因电信、武汉广电双方均难以交出各自资源，且工信部和广电总局等主管部委之间尚未达成一致意见，很可能最后这场由广电与电信均摊的“合资梦”难圆，结果出现一个仅是象征意义的“轻资产”空壳合资公司。

“在不打破现有体制政策的前提下，调和电信运营商与广电运营商之间的利益矛盾仍是纸上谈兵。”有业内人如此总结道。

要建立适应三网融合的体制机制

有专家认为，三网融合市场潜力巨大，博弈的并不仅是电信与广电两家，而是多方的。中国互动媒体产业联盟副秘书长杨崑表示，“其实现在有能力参与融合的已远不止广电和电信两家，比如大量的地方政府、民间资本也在参与，最后的情况是取决于多方博弈，而不是简单的工信部和广电要做什么，三网融合对各方都有影响。真正现在对三网融合感兴趣的，是大量的地方政府和民间资本。”

在专家看来，不管怎样博弈，一起促进产业发展才是最根本。国务院三网融合领导小组专家组组长、中国工程院副院长邬贺铨院士认为，三网融合的成功与否不是以电信和广电哪一家“赢”为判断标准，应以惠及大众为本，效果应体现在电信与广电设备制造及运营业的可持续发展上，产业的发展才是重要的判断因素。

曹淑敏则认为，“在三网融合发展初期，应该思考的是如何避免恶性竞争和大规模的建设，为三网融合营造良好的发展环境。”

国家广电总局副局长张海涛则表示，三网融合是从封闭的小圈子走向开放的大舞台“不仅是挑战更重要是机遇，不仅是竞争更重要是合作。”

而当下所做的则是要建立相应的融合机制。曹淑敏表示，我国应探索出具有中国特色的三网融合发展管理机构，“应考虑顺应技术产业的发展趋势，在兼顾发展和管理当中如何能够把国家的安全和产业的发展结合起来；如何能够区分媒体属性和产业属性这两种不同的属性，采用不同的方式管理；如何把内容安全的责任、传输当中安全的责任等责任区分，通过法律、企业的责任和自律等各方面分段实施；营造共赢和多赢的模式，创造一个有利于技术、产业创新和市场发展的监管环境。”

工信部通信科学技术委员会副主任、中国电信集团公司科学技术委员会主任韦乐平则认为，三网融合已经成为国家宽带发展的重要战略，电信运营商、广电以及周边产业都将是受益群体，但同时三网融合也将面临巨大挑战。“最大的难点还是在部门利益的协调上。”为此，有必要进一步转变监管思路，逐步建立融合监管体系，最终建立适应三网融合需要的体制机制。

他提出了“三步走”推进三网融合的监管策略。第一步，由国务院成立协调机构，进行行政干预，为三网融合各方搭建协商平台；第二步，在同一部委下设立不同业务局进行各自业务的监管；第三步，合并两个监管局，成立统一的融合的监管机构，并将该监管部门脱离行政管理部门，成为独立机构。

“但从目前来看三网融合还是一个漫长的、渐进的、充满变数的过程。”韦乐平说。

记者从工信部获悉，今年年底工信部将召开三网融合工作会议，届时将公布全年的工作进展及下一步的具体计划。

专家观点：三网融合前景不容乐观

“三网融合发展不如预期。”工信部通信科学技术委员会副主任、中国电信集团公司科学技术委员会主任韦乐平日前说道，他认为三网融合面临着体制、技术以及市场等方面的巨大挑战，未来的发展充满变数。

并非只有他一人如是说，数位业内专家在接受本报记者采访时均表示，由于监管体制、运营机制以及法律等方面的障碍，再加上技术、安全、标准、投资和商业模式等方面的问题，使得目前三网融合推进缓慢，难以取得实质性进展。这些问题不解决的话，三网融合到最后很有可能“不了了之”。

阚凯力：体制问题是最大的障碍

“三网融合的概念本身就是错误的。”北京邮电大学教授、国内著名电信专家阚凯力的言辞显得颇为激烈。他向记者分析说，首先只有电信网和广电网这两个网，不存在三网，它们在技术上区别不大，只是所有者不同。而计算机网即互联网不是一个网，它是在电信网、广电网基础上来实现一个功能性的业务；另一方面，不存在电信网、广电网两网的融合问题，这本身是一个伪命题，只有电信、广电业务的双向进入，即电信网络可传送广播电视节目，广电网络可从事传统电信业务。三网融合解决的关键是排除一切干扰，实现业务双向进入。

“业务双向进入的前提是网台分离。”阚凯力表示，要将有线电视网络公司从电视台中分离出去进行商业化运营。“只有在网台分离的条件下，才有可能打破地方广电部门的利益割据，实现广[FS:Page]电网络全国性的整合。多年来，中央对于广电有一个原则性的改革目标，就是‘网台分离’，但当前广电网台分离的改革依然不到位，如果能很好地执行，广电、电信自然就能双向进入了。”

他表示，三网融合的口号已经喊了十多年，文件也发了许多，但始终无法推进下去，原因不在于技术、需求和市场，最大的障碍就是体制问题。就如同讨论多年的《电信法》始终处于未能出台，归结原因，最终还是广电与工信部间的部门利益争议所累。

他分析说，在利益归属上，电信系与广电系分属国务院与中宣部两个不同部门。在三网融合的过程中，基于整合资源所消耗的管理成本、维系成本以及安全运营成本等的提高，部门之间因为利益之争，互不相让、难以协调，这成为三网融合最大的障碍。

对于三网融合的前景，阚凯力显得不怎么乐观。他表示，随着技术的进步和网络的发展，网络内部实现整合是顺其自然的事情。但在我国因为体制等方面的阻碍，致使三网融合难以有效推进。他感慨道，如果今后体制问题不解决，三网融合最后的结果很有可能像我国2005年的基于V O IP的网络电话试点一样，最后不了了之。

侯自强：三网融合之路不平坦

与阚凯力的“体制论”相似，中科院声学研究所研究院、电信专家侯自强也表示，三网融合是大势所趋，监管体制也应有相应的调整，目前我国电信(互联网)与广电的分开的管理体制是产生三网融合问题的根源。解决问题的根本方法是建立统一的监管体制，而这可能是下一届政府需要考虑的问题。

“三网融合试点开展以来的实践表明这不是一条平坦的路，不仅涉及广电与电信的关系协调和利益分配，更主要的是广电内部的关系协调和利益分配。”侯自强说道。

他认为，三网融合试点方案出台后，广电得到了IPT V的集成播控权，而电信得到了IPT V的传输业务，但这并不是双方利益分配的终点，因为广电经营IPT V业务时其计费平台也需要电信的配合，广电没有国际出口带宽，还得要向电信运营商租用，网间结算要向电信缴费。他表示，目前试点工作已形成了几种模式如上海模式、杭州模式、云南模式等。云南模式(将IPT V的计费管理交由电信控制)是央视目前主要推进的模式。

而三网融合开放IPT V业务，允许电信公司使用本地宽带专网传输播放广电提供的IPT V内容，这将影响广电系统内原有的利益分配格局，激化了电视台和有线电视网络公司之间、中央台和地方台之间的矛盾。

他表示，广电总局在好几年前就开始提出要“网台分离”，“台”即电视台负责内容的集成播控，“网”即有线电视网络公司负责传输分发，进行商业化运营。三网融合后电信公司也可以传输有线电视内容，这样有线电视网络公司和电信公司就存在竞争，前者就有些不甘心。再加上实际上一些有线电视网络公司如华数、天威等已有了一定的内容集成播控能力，甚至还向外提供内容，已具有台的能力。继续坚持“网台分离”将产生不少矛盾。最近广电总局开始淡化“台”和“网”的差异，又出现了“网台联动”的概念，意在强调网和台的密切关系，最后双方的关系怎么定位，广电部门仍需考虑。

广电系统内中央和地方的关系也是当前迫切需要解决的另外一个问题。据悉，广电目前采用的是四级管理体制，各地自筹资金建设，独立运营，各级地方台负责本台内容的集成播控。而三网融合试点方案要求央视与地方广电合作建立两级的播控平台。地方广电是指省电视台还是市电视台？这个问题目前还没彻底明确。

此外，他认为在三网融合试点方案政策的制定中还存在一个问题，即IPT V和互联网电视的运营和收费模式是不同的。他表示，IPT V是在运营商本地的专网上播放，是运营商专营的收费业务，运营商可以直接控制用户。而互联网电视是运营在公共互联网上，采用的是O T T (over thetop)模式，不需要运营商参与，目前是免费的。中国网络电视台在互联网上运营互联网电视业务的同时与地方广电合作运营IPT V业务，一个内容同时在这两个平台上播出，这不可避免将产生利益冲突，这个问题的解决也会很棘手。“如果用户在互联网上免费可以看到内容为什么要付费在IPT V上看呢？”侯自强表示，在美国已经出现过这类问题：美国的有线电视网络公司曾警告内容服务商，不要在互联网上以O T T模式播放提供给有线电视网络的内容。