我国三网融合的社会风险及其治理

摘要：当前，我国已进入加快推进三网融合的关键时期，在此背景下探讨三网融合的社会风险及其治理具有重大的现实意义。三网融合存在的技术、市场、信息、监管层面的社会风险，须树立风险意识并建立健全三网融合的监管机制与法律体系来治理之。

　　今年1月13日召开的国务院常务会议决定加快推进我国电信网、广播电视网和互联网三网融合，并提出了阶段性目标，明确了重点工作。该政策信息甫一散发就掀起了业界和学界讨论“三网融合”的新一轮热潮。在三网融合研究方面，近几年的大多研究聚焦于政策调整与体制变革、法律变革与法律适用、融合方式与发展模式、因应策略与可行路径等问题，研究主旨是如何做好与应对三网融合，为我国加快推进三网融合提供了必不可少的精神动力和智力支持。值得强调的是，少数研究者还开拓了另外的研究面向，如文化方面与社会影响方面等，丰富了三网融合的研究。笔者以为，在当前我国加快推进三网融合的背景下，需要进一步扩大三网融合的研究视野，拓延问题领域。本研究延伸探讨三网融合的社会风险及其治理，以期为推进我国三网融合提供一种积极的思考与事先的应对。

　　一、我国进入加快推进三网融合的关键时期

　　三网融合不仅指称电信网、广播电视网和互联网在技术(物理)层面的“三网合一”，而且还指称三网内容的共享互通、业务和服务的相互进入与相互渗透。技术(物理)层面的融合是基础与前提，内容、业务和服务层面的融合是动力与目的，二者缺一不可，统一于三网融合的实践。

　　三网融合是世界性趋势，世界各国自1996年以来陆续推动三网融合进程，如今在政策、业务与网络建设层面已取得了一定的进展（杨然，2010）。我国早在2001年便将三网融合作为国家战略提出，此后历次重要政府文件均对之进行了提升与深化，但由于未提出具体的落实举措，收效并不理想。直至2009年，中央政府实施了转发通知（强调“落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入”）、成立推进小组等措施，重启了停滞多年的三网融合。今年1月13日，国务院常务会议决定加快推进我国三网融合，并提出了阶段性目标，明确了重点工作，这标志着我国三网融合取得了实质性的重大突破。目前，我国正处于加快推进三网融合进程的关键时期。

　　目前，我国已经基本具备进一步开展三网融合的技术条件、网络基础与市场空间，但是，实现三网融合还必须解决两大问题：（1）监管问题：如何进一步放松政策管制和建立有效的监管机制，在破除体制性障碍的同时为三网融合提供政策与法律保障；（2）行业融合与竞争问题：由于我国的电信网与广播电视网长期以来分属不同的部门管理，行业利益分割格局明显且力量相差悬殊，对待三网融合的态度亦有所不同，因此，选择何者作为三网融合的主导，如何实现实质性融合和维持适度竞争局面是个大问题。

　　纵观我国三网融合10年来的发展历程可以发见，它是国家政策、三大行业和传播新技术共同推动的过程与结果。国家政策站在国家利益高度的强力推动在其中发挥了主导与支配作用；电信、广播电视和互联网三大行业进行了积极的探索与创新，已推出交互式网络电视（IPTV）和手机电视等较为成熟的融合形式，为三网融合提供了实践经验；数字技术、网络技术与现代通信技术等传播新技术搭建了三网融合的技术平台，刺激了三网融合的发轫并推动其向前发展。

　　对于我国三网融合的前景，大多研究者秉持乐观态度，不过，也有不少研究者表达了悲观情绪。但是，乐观也好，悲观也罢，在当前我国加快推进三网融合进程的关键时期，我们需要冷静地分析问题与切实地解决问题，助推三网融合向前发展。基于此种语境，本研究探讨三网融合的社会风险及其治理举措具有重大的现实意义和指导意义。

　　二、我国三网融合存在的社会风险

　　风险是现代社会的主要特征之一，当前甚至已然形成“全球风险世界”（乌尔里希?贝克，1999；马克?丹尼尔，2000）。处于转型期的当代中国社会“因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至可能是高风险社会。”按照“风险社会”理论创立者德国著名社会学家乌尔里希?贝克（Ulrichbeck）的论述，风险“本身并不是‘危险’或‘灾难’,而是一种相对可能的损失、亏损和伤害的起点。”英国社会理论家与社会学家安东尼?吉登斯（AnthonyGiddens)表达了类似的观点，他认为风险是“在一定条件下某种自然现象、生理现象或社会现象是否发生,及其对人类的社会财富和生命安全是否造成损失和损失程度的不确定性。”比照两位社会学家对“风险”的界定，并借鉴我国社会学家宋林飞的说法，社会风险是指“可能引发社会动荡不安和社会冲突的不确定性因素，这种不确定性因素可能来源于社会的经济、金融、政治、文化、生态等各个领域，而不仅仅是来源于自然与科学技术。”本研究把社会风险界定为可能引发社会损失或损害的不确定性因素，具体到论题则指的是三网融合可能引发的社会损失或损害。我们在张扬三网融合的正面社会功能的同时，还必须警惕它存在的社会风险。

　　（一）技术层面的社会风险

　　技术在三网融合进程中扮演重要角色。三网融合基于数字技术、网络技术和现代通信技术等传播新技术而诞生与发展，现有的交互式网络电视（IPTV）和手机电视等三网融合形态都是技术进步的产物，三网融合的未来发展也必须依靠技术进步与技术创新。

　　三网融合所依赖的技术在三网融合进程中发挥巨大作用的同时也带来了社会风险。首先，技术是现代社会最大的风险源之一，是引发经济危机、能源危机、人性异化、道德失控等社会问题的重要因素之一，技术知识的不完备性与局限性以及技术系统的内在复杂性必然带来社会风险，贝克指出，“今天的科技成了一种潜在的危险。”推动三网融合的技术也不例外，它内在地生产社会风险。三网融合所需求和仰仗的新的技术进步，则将产生新的社会风险。第二，三网融合后，三网在技术上趋于一致，合而为一，按照现在的设想，到时候“只需要接一根线、付一次费，人们就能打电话、上网、看电视。”这固然是一种进步，大大方便了人们的信息发送、传输与获取。但是，它使得人们获取信息服务的替代性渠道萎缩，在某种程度上“绑架”了人们的信息传播活动。技术的触角变相地延伸至信息传播的各个层次，人们的信息传播活动对技术的依赖程度越来越高，变得越来越不自由，技术潜在的社会风险大为增加。第三，三网融合后的网络安全是一大问题。一方面，三网合一后的“一网”的安全问题更加突出，一旦出现问题，产生的社会危害更为严重；另一方面，作为三网融合核心的互联网的安全容易遭受非人为的故障或灾害、恶意代码传播[FS:Page]与人为攻击等的威胁，并且由于互联网的发展历史较短，对其安全的监管尚处于摸索阶段，因而，解决互联网的安全问题难度较大，但是，因互联网安全问题引发社会损失或损害的可能性却较高。

　　（二）市场层面的社会风险

　　三网融合要求电信、广播电视和互联网行业在内容层面共享互通，在业务和服务层面相互进入、相互渗透，这实则是三个行业相互开放市场的过程，也是传播权再分配（高敏、杜骏飞，2010）、行业利益重新分割与博弈的过程。我国电信业、广播电视业和互联网业都是独立的市场主体，在三网融合中，三者的实质性融合问题和适度竞争问题需要仔细审视。

　　目前，我国互联网与电信网之间、互联网与广播电视网之间的融合已经实现，现阶段主要的任务是通过政策与机制变革推动电信网与广播电视网的融合，进而实现三网融合。我国的电信业和广播电视业长期分属两个不同的部门管理，各自独立发展，市场空间与利益范畴不同，在观念、技术标准、市场规则与利润分配方面存在巨大的差异，经济实力相差悬殊（电信行业占据上风）。电信业有着成熟的市场运营模式、丰厚的营销管理经验以及先进的技术设备，并且建立起了适应社会主义市场经济的体制与机制，在三网融合中占据优势和主动地位，它们希望主导三网融合。广播电视业虽然经济实力处于电信业的下风，但是，它们拥有内容资源方面的巨大优势，并没有放弃争夺三网融合的主导权。同时，由于认识到了自身的竞争劣势，广播电视业对于三网融合的态度比较冷淡。由此可见，电信业和广播电视业的融合存在诸多客观的困难与障碍，影响着三网实质性融合的实现。而一旦三网仅仅停留在物理层面的“三网合一”，则是对社会资源的巨大浪费，违背了三网融合的初衷，将付出高昂的社会成本。

　　三网融合实现后，按照我们的设想，三个行业将展开适度竞争，从而最大限度地发挥我国现有信息基础设施的作用，优化我国信息产业结构，不断提升我国信息产业的竞争力，增强与巩固其战略地位，并且能够为广大消费者提供更为便利、快捷、优质的信息服务。但是，市场经济的游戏规则总是推动强势资本趋于垄断，以获取更大份额的市场利润。这样一来，三网融合可能会形成“一网独占”或“一网独大”的局面，三网不是“融合”而是蜕变成“吞并”或“兼并”，势必造成更大范围的社会资源浪费。同时，市场垄断者盲目追求经济利润的行为也将破坏社会信息服务的公共属性，降低了全社会公民的社会福利，不能满足广大消费者多样化的、个性化的信息需求。

　　（三）信息层面的社会风险

　　三网融合在信息层面的社会风险主要体现在它对信息安全与文化安全的威胁以及能否提供高质量的、满足受众需求的内容产品上。

　　三网融合后，信息内容在三网内或新的融合传播平台上实现了共享互通。由于我国电信系统属于产业部门，它主要是内容的提供商和传播商，同时，双向互动的传播模式使得其传播内容有很大一部分是私密化的个人信息。在内容管理方面，作为运营商的电信系统不负有内容审查和过滤的义务与责任，相反，它们不得窃听或截留用户传播的信息。而我国的广播电视系统属于宣传部门，意识形态属性明显，同时，它还是内容生产商，在内容管理方面，已经建立起了较为系统的内容审查机制。互联网系统虽然内容审查和过滤机制还处于探索阶段，但是，它毕竟已有内容审查的程序和相应的管制措施。实现三网融合后，历经审查机制过滤的广播电视系统的信息内容进入电信和网络传播不存在任何问题，而电信系统的传播内容能否对等地进入广播电视和网络系统面向大众进行传播，则是一大难题。目前国外通行的做法是实行“非对称准入”，即广播电视网的内容进入其他两大网络进行传播，而其他两大网络的内容却不能完全自由地进入广播电视网。我国预计也会采取“非对称准入”的做法（高敏、杜骏飞，2010）。但是，“非对称准入”能够在多大程度上实现和维持，还有待进一步观察和分析。“非对称准入”规则如果遭到破坏或者遭受不法分子的蓄意攻击，未经审查的电信系统的信息内容进入广播电视系统面向大众传播，将是一场灾难，也侵害了个人隐私权。

　　互联网本身存在信息内容安全方面的隐患与挑战，如信息泛滥、信息良莠不齐、不良信息和非法信息肆虐等，三网融合并没有改变这一局面。更有甚者，互联网承载的不良信息和非法信息进入融合后的三网，将会通过跨网流动形成扩散效应，社会危害来得更加严重。同时，在三网融合语境中，电信系统和广播电视系统可能会成为新的跨网攻击的目标。如此一来，信息内容安全面临着严重威胁，网络知识产权、个人隐私权和虚拟财产权等遭到侵害。由于“文化的传媒化是现代社会的一个基本构成特征”，媒介是文化传承的重要工具，三网融合打造了新的文化载体和传播平台，在更为深刻的意义上，三网融合的信息内容安全问题威胁着我国的文化安全。

　　在受众层面，三网融合导致了受众进一步分化，同时，受众因为实现了自我赋权而获得了更多的选择权与话语权。但是，在信息爆炸的三网融合环境中，受众往往难以寻找到满足自己需求的优质信息内容，这造成了三网融合中信息传播的“二律背反”——信息过剩与优质信息短缺并存。出现这种情况，不仅侵害了受众信息权，而且浪费了社会资源。

　　（四）监管层面的社会风险

　　目前，阻碍我国三网融合加速推进并早日实现的关键问题不在技术，而在政策体制和利润分配方面。三网融合实现后，后两个问题则转化成了三网融合监管层面必须面对的难题，如果解决得不当将产生社会风险。

　　当前，我国尚未建立健全电信业传输内容的监管机制，而在三网融合背景下，电信传播渠道拥有惊人的传播潜能，显然，就电信系统而言，内容监管机制与传播实际严重脱节。三网融合后，这一问题普遍存在，管理理念和管理制度严重滞后于技术的发展和三网融合的挑战，而且监管机制的完善需要一个循序渐进的过程。因此，可以预见，我国实现三网融合后还会面临监管不足的问题，监管滞后于行业实践和三网融合的发展要求，这本身蕴含着巨大的社会风险。

　　在三网融合监管层面，更大的社会风险还在于，如何站在国家的高度贯彻“国家立场”，协调各个部门和三大行业之间的利益，并且保证国家监管政策在执行过程中不被扭曲，保证政策落在实处和收到实效。这是一项长期的考验和挑战，处理得不当或者不得力，部门分割和行业利益纷争将抵消中央统一管理与调控的政策优势，扰乱三网融合的秩序，产生社会风险。

　　上述是三网融合监管层面“管起来”的问题，监管层面同时还面临着“放得开”的问题。在三网融合背景下，开放的、相对自由的技术传播模式给受众参与传播内容的生产、传播创造了无限可能性，受众层面的内容生产是传播内容的重要组成部分，在电信系统和互联网系统表现得尤为突出。虽然受众的内容生产存在良莠不齐的情况，但是，总体来看，它是受众释放“集体智慧&rdqu[FS:Page]o;的途径和表征，符合信息时代“分享信息”的传播理念与精神。同时，随着社会文明的演进和受众的成长，受众生产的内容将得到不断净化和升华，其中的理性因素将越来越突出。也正是在这个意义上，受众生产的“参与式文化”引起了研究者们的关注（石义彬、岳改玲，2009）。在强调对三网融合的运作进行监管，以及对电信系统和网络系统的内容加强监管的同时，还要保证“放得开”：即保障和鼓励受众参与传播内容的生产、传播。在“管起来”和“放得开”之间，如何把握一个“平衡度”，是对三网融合监管工作的一大挑战，处理失当将压制受众内容生产的力量，破坏受众参与传播内容生产的积极性，容易引发社会问题，在更宽广的意义上，则不利于中国迈向公民社会。

三、我国三网融合的社会风险治理举措

　　社会风险毫无疑问潜在地具有巨大的社会危害，“当社会风险处于生成、酝酿阶段时，它是隐性的；而一旦社会风险爆发，便是显性的，表现为社会危机和社会动荡，给社会带来损失，威胁社会的进步发展。”因此，人们总是对社会风险表现出厌恶情绪。但是，从历史的角度审视，社会风险是任何时代和任何社会都无法完全避免的。然而，这并不意味着社会风险是不可知的和不可控的，相反，社会风险在一定程度上是可以被人们认知和防控的，因此，社会风险治理得以可能，当然，更是必须的社会过程。对于三网融合的社会风险，我们也毫不例外地强调治理之，努力减少和降低其社会危害。

　　为了维持正常的社会秩序、维护人们的正常生活和促进社会发展，人们主张实施“社会控制”，即建立一套促使人们遵守社会规范、防止越轨社会行为发生的社会机制。社会控制是防范社会风险的有效办法（当然，任何控制本身都将不可避免地生产新的社会风险），治理三网融合的社会风险,笔者也主张对其实施社会控制。社会控制存在两种重要的控制类型：硬控制和软控制。本研究借鉴社会控制的思想及其两种控制类型，主张对三网融合的社会风险采取如下两种治理方式：

　　（一）“软治理”：树立三网融合的风险意识

　　社会控制中的“软控制”指的是社会组织运用非强制性的控制手段,如舆论、风俗、习惯、伦理道德等对社会成员的价值观与行为方式进行的控制。比照这一思路，笔者主张对三网融合的社会风险实施“软治理”：即树立三网融合的风险意识，提高人们对其社会风险的认知水平。

　　首先，必须认识到三网融合不可避免地存在社会风险。对三网融合的社会风险熟视无睹或者诚恐诚慌都不是正确的做法，我们需要树立三网融合的风险意识，积极寻求其社会风险防范与治理之道。

　　第二，针对上述四个层面的社会风险，我们都需要有清醒的认识，弄清楚它们产生的根源和可能产生的社会危害，以便在三网融合环境下进行信息传播活动或者享受相关服务时持有一份应有的理性。

　　第三，对于技术层面的社会风险，尤其需要保持警醒。技术在三网融合中是必不可少的要素，但是，彻底地信任技术或者一味地依赖技术却会使我们的信息传播活动被技术所控制与奴役，终会自食其果。

　　三网融合与我们的日常生活密切相关，因此，我们需要不断提高对三网融合社会风险的认知水平。为此，我们不仅需要进行常规的学习与教育，而且还需要建立一套三网融合社会风险评估体系和风险预警体系，并努力促成其制度化运作。

　　（二）“硬治理”：建立健全监管机制与法律体系

　　与软控制相对应，社会控制中的“硬控制”是指社会组织运用强制性控制手段,如政权、法律、纪律等对社会成员的价值观、行为方式进行的控制。借鉴“硬控制”的思想，笔者主张对三网融合的社会风险实施的“硬治理”主要是建立健全三网融合的监管机制与法律体系。

　　1.建立健全三网融合的监管机制

　　监管问题是我国三网融合发展的重要问题。由于我国的三网融合主要是由中央政府的政策强力推动，同时，鉴于我国政府能够实施强有力的宏观调控的实际，政府能够在三网融合的未来发展及其社会风险治理中扮演主导角色，因此，三网融合社会风险的“硬治理”主要靠建立健全监管机制。

　　首先，必须建立一个统一的全国性的部门以站在国家立场、代表国家整体利益监管三网融合，实行融合监管，并将之制度化。电信系统与广播电视系统非实质性的融合以及强势行业资本垄断产生的社会风险归根到底是由行业利益和部门分割造成的，各行业和各个部门站在各自的立场捍卫既得利益、争夺新的市场空间，必然造成三网融合无法真正实现，最终产生了社会风险。建立统一的全国性的监管部门能够利用国家强力推行国家意志，执行国家三网融合政策，维护国家的整体利益，实现三网融合提高信息服务水平与推进国家信息化的初衷。

　　第二，新的融合监管需要大力更新和变革现有的不适合三网融合语境的管理理念与管理政策，坚定不移地逐步放松管制，消除现行政策和体制中的障碍,推动三网融合健康发展。

　　第三，在具体监管过程中，新的融合监管还需要平衡各种关系，特别需要注意平衡“管起来”和“放得开”的关系，采取相应的措施保护和鼓励发挥受众积极性，这考验着我们的政策智慧。此外，新的融合监管还需要不断地进行“反身性”思考，反思监管本身的不足，警惕新的监管产生新的社会风险。

　　2.建立健全三网融合的法律体系

　　监管本身面临着外部挑战和客观困难，它还必须依靠法律为其提供框架和依据以保障合法性与连续性，法律也是打击三网融合中信息安全领域犯罪行为的“利器”。因此，治理三网融合的社会风险还必须建立健全三网融合的法律体系。

　　首先，三网融合离不开法律的认可与支持，需要对之立法，并对统一的全国性的监管作出法律确认。第二，三网融合冲击着现行的法律体系，原来基于电信、广播电视和互联网三个行业制定的分门别类的法律以及与这三个垄断行业相关的法律必须调整，转变法律调控方式，革新法律观念，实现法律规制融合。第三，针对网络安全和信息内容安全问题，还需要制定专门的法律予以规制。

　　四、结语

　　当前，我国三网融合正处于加速推进的关键时期，本研究探讨了它存在的社会风险，并提出了相应的治理举措，是为前瞻性思考，也希望藉此研究助推之。对于三网融合实现后还可能产生的社会风险，我们需要进一步的观察与分析，同时，随着三网融合的推进，我们的研究视野需要不断开阔，研究领域需要拓延，例如，三网融合后的受众研究需要跟进，信息内容生产问题也需要给予应有的重视。