反垄断视角下的三网融合

从媒体关于“三网融合”试点方案的报道看，大都认为广电是三网融合最大的赢家。笔者认为，“三网融合”必须从有利于消费者和满足最广大的人民群众的基本利益出发，坚决杜绝部门利益和行业垄断，认真从体制上研究三网融合的模式和标准，使消费者成为真正最大的赢家。

据了解，试点方案提出了在每一个试点地区，IPTV传输业务原则上由一家电信企业经营，大致是根据南北划分，南方以中国电信为主，北方以中国联通为主，这意味着IPTV的“最后一公里”是一种地区垄断经营的模式，这不仅剥夺了用户对运营商的选择权，也制约了公平竞争的市场秩序的形成。根据《电信业务分类目录》有关用户驻地网的定义：“用户驻地网是指用户网络接口到用户终端之间的相关网络设施。”这里的用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼。用户驻地网络接口只有与用户终端之间的相关网络设施相联方能实现信息的交流。如果政府只允许一家电信企业经营IPTV的传输业务，将会形成IPTV驻地网接入的天然垄断。

近年来，电信业务的驻地网垄断现象愈演愈烈。在一些城市中，房地产开发商为了减少建设成本，将本应列入建设综合造价范围的用户驻地网建设让与电信运营商承担。为了抢占小区驻地网的接入权，一些地方的电信运营商与小区的房地产开发商或物业管理公司签订用户驻地网独家接入与建设方面的协议，这类协议往往含有一些排他性的内容，明确限制其他电信运营商再行接入该用户驻地网，独家垄断小区的固定电话或者宽带业务。那么，当一家电信运营商与房地产开发商或物业管理公司签订驻地网建设协议后，其他的电信服务商就无法再进入这个小区和楼宇;该小区和楼宇的消费者也就失去了选择其他电信运营商的权利。这一纵向联合限制竞争的行为使得电信网络在进入客户终端的“最后一公里”时，形成了天然的垄断。可见，试点方案只允许一家电信企业经营IPTV传输业务涉嫌行政垄断，值得商榷。这不但限制了其他电信运营商的IPTV驻地网的接入权，也剥夺了消费者对运营商的选择权，应当引起有关部门的高度重视。

从物权法的角度分析，用户驻地网是指用户网络接口到用户终端之间的相关网络设施，其范围是小区及商住楼规划红线内的通信管道和楼内通信暗管、暗线，预留用于安装通信线路配线设备的集中配线交接间等通信设施。该部分的通信设施应当纳入住宅小区建设项目概算，并作为项目的配套设施，属于建筑物的附属设施，按照物权法建筑物区分所有权的有关规定，用户驻地网的物权属于业主的共有财产。同时，按照物权法第七十六条的规定，制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约以及改建、重建建筑物及其附属设施均由业主共同决定。其中制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意;改建、重建建筑物及其附属设施应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。所以，三网融合试点地区的“用户驻地网”改建或重建当然应该由业主决定，用户驻地网的接入也应由小区业主自主选择，任何组织和个人均不得进行垄断经营。如果用户对单一的或政府指定的运营商提供的服务不满意，有权对该运营商进行更换，这是有法可依的。

三网融合实质上是对传统产业链的再造。试点方案提到的IPTV和手机电视实质上已经是一种融合性极强的业务，这条产业链承载着不同的利益主体，诸如内容(服务)提供商、内容(服务)集成商、信息服务提供商、网络运营(传输)商、终端制造商以及用户。内容提供商主要是完成对信息内容的编辑、制作、生产，通过市场渠道将生产的信息服务产品销售给内容集成商;内容集成商将信息内容重新进行组合，再由信息服务提供商进行业务集成，并将多家内容集成商的产品以及相关的通信业务进行集成，然后再通过网络运营商的管道最终传送给用户。因此，在以上融合业务的产业链中容易形成纵向联合限制竞争的行为，即同一行业处于不同经济层次而有交易关系的企业之间通过协议或其他共谋实施的限制竞争的行为。如果该纵向联合协议不是为提高产品质量、降低成本、增进效率，而是以限制竞争为目的，且三网融合的业务市场竞争造成实质性影响，该类纵向联合行为就应当予以禁止。

从反垄断的角度讲，广电或电信行政主管部门凭借行政权利限制竞争，主要涉及两大行为，一类是具体的行政限制竞争行为，另一类是抽象的行政限制竞争行为。具体的行政限制竞争行为，主要指广电或电信行政监管部门在广电和电信的分业监管活动中行使行政职权，针对特定的行政相对人(广电企业或电信运营商)，就特定的事项作出有关限制该行政相对人权利义务的单方行为。抽象的行政限制竞争的行为，主要指限制竞争行为并不是由广电或电信行政监管部门针对特定的运营企业或行为所作出的，而是通过制定的行政法规、部门规章、行政措施以及作出具有普遍约束力的决定和命令作出的。比如广电总局先前发布的“41号文”，要求对于未经广电总局批准擅自开展IP电视业务的地区，将依照《互联网视听节目服务管理规定》等条规依法予以查处，限期停止违规开展的IP电视业务。这不但意味着已投入巨额资金的电信运营商建设的广电设施面临闲置，还将面临着要终止提供超过数百万用户的IP电视业务的服务，这是典型的抽象行政限制竞争的行为。