侯自强:三网融合背景下传媒变局

自上世纪90年代中以来，电信网和广播网都经历了一个数字化、宽带化、IP化的进程，过去有着明确分工的广播和电视两个行业开始出现业务交叉。而互联网的快速发展更加速了这一进程，基于互联网的现代服务业正在发展成为新的业态，宽带互联网接入已经成为电信业收入增长的主要来源，中国网络电视台的上线展现了网络新媒体的广阔前景。互联网成为电信网和广播电视网融合的基础。我国政府很重视三网融合的问题，上世纪中以来多次政府文件中都提出推进三网融合问题，但十多年来三网融合始终只停留在部分地区、项目，而未能取得重大实质性进展。其根本原因是目前我国电信（掌握互联网接入许可证）与广电（掌握网络视听许可证）的分开的管理体制，双方为了部门利益通过政策法规制造市场壁垒，阻挠对方进入自己“领地”。这也就形成了我国传媒业目前的格局。

在我国三网融合问题已经不是一般意义的业务融合问题，而是成为了电信和广电双方市场准入问题。这个问题是我国特有的，其他国家很少有。目前这种市场壁垒已经成为发展宽带业务、发展网络新媒体、发展现代服务业的障碍。1月13日国务院常务会议关于“加快推进电信、广播电视和互联网三网融合的决议”，以行政手段解决电信和广电的双向准入问题。这将促进从宽带、新媒体到视听产业和现代服务业的快速发展，带动一条产业链的发展。在此背景下我国传媒业将出现变局，形成新的格局。

网络电视台和网络新媒体

互联网新媒体的社会影响力日益增强，正在形成舆论引导新格局。网络媒体作为新兴媒体，在舆论宣传领域已经初步完成了从配角到主角的转换，成为主流媒体的重要组成部分。发挥新媒体在舆论建构中作用的关键是新媒体与传统媒体联动融合。传统媒体的舆论场具有长期积累的品牌优势和权威优势，可在权威引导和理性说教上发挥作用。新媒体的舆论场可以在草根表达和情绪疏导上发挥作用。传统媒体与网络新媒体联动融合才能形成舆论引导新格局。

近年来随着宽带的发展互联网分发传输视频能力快速提高。目前2Mb/s以上的宽带用户已经可以在互联网上收看直播和点播的720P甚至1080P的高清视频节目和3D电影视频。视频网站包括视频直播点播和视频共享两大类。各大门户网站也都设置了视频网站。包括新华网、人民网和央视网在内的主流媒体网站近年来得到快速发展、不仅有文字图片还包括音视频内容影响巨大。视频网站成为网络新媒体的重要组成部分。目前我国在线视频月覆盖人数已经答2亿多，在奥运会等重大事件报道中发挥重要作用。广电总局已经已经颁发了300多张以计算机为终端的互联网视听业务许可证。

我国有4亿网民，人口总数是13亿，网络新媒体的覆盖能力还是有限的。如果能够使电视机和手机成为互联网终端，就能使网络新媒体进入客厅进入用户口袋。会用电视和手机的用户就可以上网，享受宽带、网络新媒体以及现代服务业的各种服务。发展网络电视还将促进高清平板电视的发展，从而带动一个产业链的发展。而目前的行业壁垒阻碍了这种发展，三网融合就是要打破行业壁垒，使得用户可以使用各种终端，通过各种网络接入互联网。这就为网络电视台实现媒体融合、三屏联动提供了通畅的支撑环境。三网融合推进基于互联网的新媒体和数字娱乐业的快速发展、“对于促进信息和文化产业发展，提高国民经济和社会信息化水平，满足人民群众日益多样的生产、生活服务需求，拉动国内消费，形成新的经济增长点，具有重要意义”。

网络电视的监管问题

网络电视可以分为两大类：一种是运营在本地IP专网上的IPTV。包括广电运营商的数字交互电视和电信运营商的IPTV，可以统称IPTV。与传统数字电视广播不同，IPTV具有时移、点播和交互能力。可以开展各种增值服务。IPTV已运营本地业务为主。另外一种是运营在公共互联网上的互联网电视。互联网电视除具有IPTV前述特点外，有两个突出特点。一是具有全国乃至全球的覆盖能力，国家网络电视台将由以国内为主向国内国际并重转变。二是便于与互联网上的 Web2.0网络新媒体融合。开展三屏联动，构建跨媒体的舆论场。广电总局令第39号《信息网络传播视听节目许可证》要求：“开展以电视机为接收终端的互联网视听节目集成运营服务，应当建立具有节目播控、节目导视、版权保护等功能的集成播控系统，健全节目内容管理制度、安全保障制度和应急处理机制，确保所传播视听节目内容可管、可控。”目前IPTV发了5个许可证　，而互联网电视只发了3个“准”许可证。电信运营商没有这些许可证也就不能开展这类业务。

几年前广电总局为地方电信公司经营IPTV业务开了口子，地方电信公司可以通过与拥有IPTV许可证的上海文广百事通等合作在得到广电总局批准后开展当地IPTV业务。由于地方电信发展IPTV侵犯了当地广电有线电视运营商的利益，发展IPTV阻力很大发展缓慢，多年来仅发展400多万户，其中还包括不少未经总局批准的。1月13日国务院关于三网融合的“决议”对于电信而言主要就是取得IPTV许可，对于广电而言是得到互联网接入许可。这个问题看似解决，实际不这么简单。国务院常务会议决议后不到一个月，2月9日，广电总局发出两份紧急通知，制止广西电信擅自违规开展IP电视业务行为。一份通知，责成上海电视台立即停止向广西、新疆电信公司提供IPTV节目信号源；另一份通知则要求依法查处广西电信擅自开展IP电视业务。理由据说是试点地区待定，还需总局批准。这个问题看似广电与电信之争，背后有广电内部利益分配问题。原上海文广旗下百视通与中国电信合作在上海发展100万IPTV用户（宽带用户安装使用 IPTV两年内不收费），中国电信要为每个用户向百视通支付15元/月的内容费。100万用户每年约2亿元。这使得百视通成为原上海文广旗下三个公司中最赚钱的公司。使用IPTV牌照赋予的播控权，向合作方提供所制作和集成的内容由合作方进行传输分发成为一种运营模式。使得没有电视播控权的电信公司可以提供IPTV业务。这种模式的成功促进了上海文广制播分离重新改组成为上海电视台。但也触犯了地方广电的利益如果将IPTV内容集成播控牌照发给地方电视台，由地方电视台向本地电信运营商提供内容和播控服务，不是就可以解决这个矛盾了吗？！4月12日广电总局“41号文”对未经广电总局批准擅自开展IPTV业务的地区将依照[FS:Page]《互联网视听节目服务管理规定》依法查处，这涉及上百万IPTV用户，使矛盾进一步激化。

传媒变局

三网融合将改变目前的视听传媒格局。广电的政策、内部结构和关系面临调整，这些调整将伴随着三网融合的过程发展。在这些问题没有明朗前，三网融合不会有重大进展。

目前广电总局的管理原则是将电脑为终端的互联网视听内容与电视机（手机）为终端的互联网视听内容分别管理。

4月1日广电总局发布“利用公共互联网向计算机用户提供视听节目服务业务分类目录”。今后许可证将分为四类：第一类为广播电台、电视台形态的互联网视听节目服务，第二类为一般视频网站，第三类为视频共享网站，第四类为转播类服务。目前已经发放的300多张许可证要按照上述目录分类。

而IP电视（IPTV）、手机电视、互联网电视的集成播控、内容服务属于广播电台、电视台形态的网络视听节目服务。其业务分类目录另行制定。广电总局《互联网电视内容服务 管理 规范》、《互联网电视集成业务 管理 规范》两份文件将针对互联网“集成业务”和互联网“内容服务”进行监管，分别颁发两类许可证。这两类许可证将只发给电视台

拥有IPTV集成业务的地方电视台将其集成的内容授权地方有线电视运营商和电信运营商播放，而拥有内容服务许可证的电视台可以将其制作的互联网电视内容通过拥有互联网电视集成业务许可证的电视台的平台播出。

网络电视机将安装两种客户端软件，一个用于本地IPTV广播，另一种用于互联网电视。网络电视机客户端接入中国网络电视台（或其他拥有集成业务许可证的电视台），通过其平台得到其他拥有互联网电视内容业务许可证的电视台的内容。中国网络电视台（和其他拥有集成业务许可证的网络电视台）将承担网络电视台的门户的作用。提供三屏联动、电视浏览器接入互联网以及通信业务（电话、可视电话、即时通信）。这将形成三网融合下传媒的新格局。

近年来广电部门通过推行“网台分离”和“制播分离”将传输和内容制作从电视台分离出去，向外开放，允许社会融资、商业运营。上述新格局正式这种思路的延伸，今后广电直接控制的主体是电视台。IPTV、手机电视和互联网电视的集成业务和内容业务的许可证只给电视台。上海文广集团改组变成上海电视台为主体，辅以上海文广传媒公司就体现了这一思路。

这种新格局目前还是广电总局的愿望，没有经过实践和市场检验，要在今后的实践中完善。有些问题现在已经暴露出来。如实施“网台分离”，内容服务和集成播控牌照只能授予电视台，地方有线电视网络公司将失去行业优势与电信公司处于同样位置，经营内容的分发和传输。而电视台并不介意由谁来传输和分发内容，有线电视网络公司开始惊呼“不要抛弃兄弟！”。有线电视公司杭州华数通过电视台得到一张集成业务许可证，这是一个特例还是一种新模式。“制播分离”的实施也遇到一些问题，网络交互新媒体内容制作和播出是分不开的。只有连续剧及预先录制等节目可以分离出去。电视台除了集成播控还要有内容制作。此外电信公司能否参与 IPTV中对应互联网视听服务（计算机终端）分类中2-4类服务也是一个问题。

互联网（手机）电视许可证只发给电视台政策的实施在短期内实施可以确保主流媒体抢先占领市场，长期维持这一政策会出现问题。计算机和家庭网关可以方便地通过无线HDMI接口连接到电视机，播放高清内容，这时如何界定终端是计算机还是电视机。以计算机为终端的互联网视听许可证分类目录中的2-4类服务可以发给非电视台的网站，参照这种分类目录，以电视机（手机）为终端的互联网视听2-4类服务的许可证为什么不能发给非电视台的网站。

像人民网、新华网这样的广电系统之外的主流媒体的网站是否可以拥有电视机（手机）为终端的互联网视听集成业务和内容服务许可证。

中央和地方关系也是广电目前迫切需要调整的关系。当前全国广电媒体的生态环境正发生着前所未有的调整和变化，资源向央视和强势省台集中的“马太效应”日益凸显，地方电视台尤其是省会城市台面临巨大的压力。需要应对三网融合、网络新媒体的新格局进行调整。

三屏联动不是简单地三种屏播放同一内容，用户可以方便选用不同的终端收看。三屏联动需要由一个团队按照同一主题统一策划制作适合在不同媒体不同终端上播放的内容。而不是像今天这样，按电视、互联网、手机等媒体形态去分工，分设不同结构制作内容。要做到在策划制作电视内容的同时策划制作互联网上Web2.0业务和手机业务内容。

NGB和互联网

另外一个问题是下一代广播网NGB与互联网的关系问题。广电总局对于国务院直接抓三网融合的思想准备是不足的，此前广电总局一直致力于发展NGB专网，准备建成之后再谈三网融合。科技部与广电总局在2009年初签署了《国家高性能宽带信息网暨中国下一代广播电视网自主创新合作协议书》，共同推动建设下一代广播电视网（NGB）。《合作协议书》的目标是 “以有线电视网数字化整体转换和移动多媒体广播（CMMB）的成果为基础，以高性能宽带信息网（3TNet）自主创新的核心技术为支撑，开发适合我国国情“三网融合”的，有线无线相结合、全程全网的中国下一代广播电视网技术体系，突破相关核心技术，开发成套装备，建设覆盖全国主要城市的示范网，为最终建成中国下一代广播电视网（NGB）奠定基础。”

发展NGB在推动广播电视网络数字化、IP化和有线电视网络双向改造将发挥重要作用，但其建设专网来发展媒介传输分发网络的做法是不符合传统媒体与新媒体联动融合的发展趋势的，也[FS:Page]不会为广大消费者接受，可以说是进入误区。3TNet的核心技术（扁平的汇聚路由器提供窄播，骨干网光交换提供跨地区点播）对广电用途不大。经过十多年发展互联网的历程，中国的电信业已经认识到面向广大消费者的娱乐和媒体业务只能运营在互联网上。电信业一直致力发展可管理的IP网将主要用于为企业和VIP大客户提供有专门QoS和安全保证的业务。三网融合的基础是互联网，电信和广电的业务都融入互联网就实现了三网融合，今天广电再坚持发展专网的NGB是不符合三网融合的需求的，是没有前途的。

是在以省级有线电视网络整合的基础上进一步进行全国整合，按照NGB的设想全国统一建设运营的广电专网，还是立足广电资源发展建设互联网骨干网“第三极”。是摆在广电目前需要决策的问题。

目前我国互联网的基础网络的格局是：骨干网以两大固网运营商中国电信和中国联通为主，而在接入网中固网电信运营商也掌握着90%以上的宽带接入用户。目前这种两极垄断格局带来的最明显问题是：一方面所有的内容服务商的服务器都连接到电信互联网骨干网上需要交纳服务器连接和托管的费用，另一方接入服务服务商也需要缴纳接入的费用。带宽接入成本已经成为接入商的主要负担。而我国带宽价格偏高，宽带接入商收入的一半用于支付与电信骨干网对接费。

今天的广电要发展互联网业务发展网络电视台，带宽成本将成为制约发展的瓶颈。建设国家级有线电视网络公司问题的提出，为解决这一问题提供了契机。广电应该结合自己的内容优势和用户优势，在中国有线已有全国光纤骨干网的基础上发展宽带互联网骨干网，连接整合的省级网络公司，联合其他ISP，甚至联合中国移动，建设云计算平台为传统媒体与网络新媒体的联动融合提供支撑环境。这样将形成来互联网上的“第三极”，构成互联网骨干网“三足鼎立”的模式，争取以对等模式进行免费结算。这将对于未来的竞争产生举足轻重的影响。广电有线电视网络同时支持单向海量数据广播和宽带互联网业务，将在传统媒体与网络新媒体融合演进中发挥重要作用。

解决监管体制才能根本解决问题

电信广电媒体传播的融合是大势所趋，监管体制也应该有相应的调整、目前我国电信与广电的分开的管理体制是产生三网融合问题的根源。这次国务院采用行政手段就事论事解决双向准入问题只是权宜之计，以后可能还会出现新问题。如随着工作在广播电视频段的地面无线城市网络电视台的发展，在地面无线同样会出现目前的三网融合问题。

1月13日国务院常务会议“决议”解决的是市场准入问题，他不是业务和发展建设规划。但实际上也确实需要一个战略性的全国宽带发展规划。3月16日美国FCC向美国国会提出到2020年的国家宽带计划，拉开了奥巴马政府发展宽带引领世界潮流刺激经济发展计划的序幕。凸显这个问题的重要性。3月17日，我国工业和信息化部、国家发展改革委、科技部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家税务总局联合印发了《关于推进光纤宽带网络建设的意见》，提出到2011年，光纤宽带端口超过8000万，城市用户接入能力平均达到8兆比特每秒以上，农村用户接入能力平均达到2兆比特每秒以上，商业楼宇用户基本实现100兆比特每秒以上的接入能力。3年内光纤宽带网络建设投资超过1500亿元，新增宽带用户超过5000万。虽然这只是一个近期计划，也是非常令人鼓舞的，遗憾的是这个文件发文和收文单位都没有广电总局。真是“按下葫芦浮起了瓢”。解决问题的根本方法是建立统一的监管体制，这可能是下一届政府的事。目前看来现在还需要发改委牵头制订一个战略性的国家级的宽带发展规划！