“三网融合”必须解决体制性障碍

2010年1月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合。不久，国务院正式下发了《推进三网融合的总体方案》(下称总体方案)。国务院的决定和《总体方案》开启了“三网融合”的破冰之旅，“三网融合”的趋势已经不可阻挡。

工业和信息化部部长李毅中5月23日表示，三网融合已不能再等，具体试点方案将于本月底出台。

从政府层面到电信、广电两大体系都认可三网融合可以促进网络互联互通和资源共享，提高网络利用率，避免重复建设。然而，业内人士普遍认为，在三网融合的推进过程中，面临的最大问题不是技术、网络和商业模式问题，而是体制性的障碍。

记者就此话题采访了电信法专家王春晖教授。

监管格局

记者：在我国三网融合推进的过程中，体制机制问题是当前所面临的最大障碍。众所周知，我国广播电视网、电信网和计算机互联网长期实行分离管理，各自独立运行。广播电视网隶属于国家广电总局，电信网和计算机互联网隶属于工业和信息化部。三网融合其实是两大利益主体的融合。王教授，目前的监管体制是哪些法律设定的？

王春晖：目前的体制限定广电部门不允许经营电信业务(《电信条例》第七条明确规定，经营电信业务，必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证)；电信部门不允许涉足广电业务(《广播电视条例》规定，广电部门负责管理有线广播电视台、网，以及节目的播放)。由现行管制政策所决定的政府管理机构，必产生各自为政的权力。

记者：电信法正在起草中，据您了解，上述两个条例确立的三网分而治之的格局，是否有可能统合监管？

王春晖：最新的电信法(草案)明确规定：“国务院电信监管部门和广播电视主管部门应当按照本法和国家其他有关法律法规的规定，鼓励广播电视传输机构利用广播电视网、通信网、互联网等各种网络从事电信业务；鼓励电信业务经营者利用通信网、广播电视网、互联网等各种网络从事广播电视业务。”

由此可见，尽管电信法(草案)鼓励广电和电信双向进入，但在制度设计上上仍然是各自为政的监管体制。

权力边界

记者：三网融合，需要行业管理者互相合作才能完成，他们之间的权力边界、行业标准等都成为敏感而关键的问题。目前，行业监管协调依然悬而未决，你认为难点在那里？

王春晖：广电总局、工业和信息化部作为各自行业的政府管理部门，分别掌握着各自的资源。广电总局掌控着广播电视电影的发展，承担着国家最高影视内容监管职责；工业和信息化部承担着通信业和互联网运营监管及规划发展。

广电总局、工业和信息化部分别拥有不同的具有行政垄断性的资源，对外表现为牌照、许可证、入网证等。而这些行政垄断性资源之间互相影响，一方拥有后另一方只能跟从或高成本租赁，甚至目前依据部门条例是禁止对方进入的。

三网融合后这些垄断资源是否要重新分配、如何分配以及对新资源的夺取都将成为各方博弈的焦点问题。

初蒙阴影

记者：在温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合的决定做出后还不到三个月，广电总局于2010年4月12日，向各省广电局发出一道“41号文”，限期停止违规开展的IP电视业务。你怎样评价广电总局的这一动作？

王春晖：41号文要求，对于未经广电总局批准擅自开展IP电视业务的地区，将依照《互联网视听节目服务管理规定》等条规依法予以查处，限期停止违规开展的IP电视业务。这意味着，除了此前获得IPTV落地资格的二省十二市(云南、江苏、上海、哈尔滨、大连等)地区外，包括广东、福建、浙江等IPTV用户大省的IPTV业务都将被强制叫停。

从“41号文”的要求看，除了电视台以及具备IPTV牌照资质的企业外，电信企业被“排斥”门外，这不符合国家推进“三网融合”的政策要求，直接与国务院《总体方案》相悖，也给广电和电信的双向进入蒙上了阴影。

监管机构

记者：广电总局、工业和信息化部作为行业管理者，与其下属集团企业的经营管理之间有着不可分割的利益，有许多机构既是行业政策的制定者，又是企业的经营者。因此，在此基础上三个行业已经形成了各自完整的产业价值链。你认为如何打破原来的利益链条，重新布局？

王春晖：三网融合，从规划到实施，需要跨越政府监管协调、行业管理权、资源控制权和利益重新分配等诸多障碍。

要想“三网融合”顺利实施，必须设立融合的管制机构，对电信网和广电网络[11.27 0.18%]实行统一监管。建议借鉴美国联邦通信委员会(FCC)的经验，在国家层面成立一个独立、统一的监管机构，对我国信息产业进行统一协调监管，监管范围从电信和广电发展趋势统筹考虑。

[FS:Page] 事实上，在三网融合趋势日益加快的背景下，广电与电信分业监管，直接妨碍了融合业务。建议将正在制定的电信法和广播电视法两法融合，放开我国的基础电信领域和光电业务，降低电信和广电准入的门槛，允许电信和广电的相互进入，特别是建立广电和电信统一的监管机构，“三网融合”关键是监管体制的融合。在符合正确的道德意识形态基础上适当放开广电领域，并建立科学的内容审查制度，从而在法律法规层面打破市场进入壁垒。

双向进入

记者：根据2010年1月13日国务院常务会议的精神，国家鼓励广电企业和电信企业加强合作、优势互补、共同发展。你认为，广电和电信从井水不犯河水到双向进入，是否将加剧双方的竞争？

王春晖：在后金融危机时期，新的竞争环境不再崇尚谁吃掉谁的“丛林哲学”，广电企业和电信企业都必须学会相互在市场中，共同生存和发展以及与产业链上下游的市场其他经济主体有机地合作。双方必须着眼于长远的共同利益，努力寻求新的市场机会或确立新的商业规则，实现双赢。因此广电企业和电信企业要倍加重视竞合战略在双向进入实践中的运用。建议广电企业和电信企业的双向进入的模式采取竞合方式，不要采取竞争方式，应当贯彻国务院关于“加强合作、优势互补、共同发展”的十二字方针。

政府主导

记者：工业和信息化部部长李毅中5月23日表示，三网融合已不能再等，具体试点方案将于本月底出台。你对试点工作有哪些建议？

王春晖：“三网融合”的国家试点，应当是以政府公权力为主导，积极探索融合标准，研究双向进入的“竞合”模式，其实现模型应当是：政府主导———标准制定———竞合进入———政策支持。

广电和电信的双向进入是公权力主导下的融合，其前提必须是以政府为主导。我建议三网融合的试点城市的政府部门能够主导广电企业和电信企业开展合作，建立三网融合协调办公室，制定融合的统一标准，推动“三网融合”进程。

试点地区在三网融合标准的制定方面应该是科学、技术和实践经验的总结。三网融合标准制定的基本原则应该是统一、简化、协调和最优化。以上原则的实施能保证三网融合发展所必须的秩序和效率，能确定适合于一定时期和一定条件的三网融合规范。