新一轮“制播分离”改革可行性探讨

2009年下半年，随着上海率先整体实施广播电视制播分离，上海文广集团正式转企改制为上海广播电视台与上海东方传媒集团公司，国内广电行业犹如被投下一颗重磅炸弹，因为这标志着深化文化体制改革、制播分离改革等字眼将在广电行业中变为事实。于是乎各种说法甚嚣尘上，每个与之有相关的人都开始关注此项改革。关注的核心问题不外乎三个：此项改革能否推行、如何推行以及推行后会对自己对行业有何影响。目前已有实质性动作的，仍然只有上海一家，这不能不说是反映了一种态度，行业的态度、行业从业人员的态度。这种态度总结起来，可以用一个词形容--犹疑。为什么会有这样的犹疑？这是本文要讨论的主要问题。笔者认为，归根到底，大家犹疑的是制播分离改革乃至整个广电体制变革的可行性。本文下面将专门就“可行性”作一探讨。

广电总局发布的《关于促进广播影视产业发展的意见》已经为这一方向定了调。在党的十七大会议上，提出了要促进文化大发展大繁荣的观点，再一次给广播电视的产业化注入强心剂。因此，产业化的大方向不会改变，制播分离改革与产业化之间有着直接的联系，从这个意义上说，它是顺应国家政策对本行业发展大趋势定位的举措。

其次，从广播电视行业本身的发展来看，现在是实施制播分离改革的成熟时机。事实上，很多人对制播分离并不陌生，它不是一个新名词。早在20世纪90年代初期、中期的时候，就已经以制片人经营管理的方式进行了实际上的制播分离尝试，1999年制播分离作为一个概念被明确下来。但是可惜的是，2002年制播分离这个词被"要求"暂时搁置，只允许说节目制作生产多元化和社会化，不过很快十六大、十七大的报告当中都提出要大力推进文化产业的发展，对制播分离这个概念有了再认识的必要。如今，随着2008北京奥运会、2009建国60周年大庆等重要活动的胜利结束，担负主要宣传报道任务的广播电视一直紧绷的神经可以暂时松弛下来，可以将精力更多地投入到关乎本行业前途命运的问题的思考上来。

最后，日益严峻的生存环境、迫在眉睫的危机感，使得广播电视体制机制的变革不能再拖落去。互联网、手机、移动媒体等新兴媒介生气勃勃，咄咄逼人。虽然广播电视也一直在努力进步，想办法适应加速变化的社会，但却很少能引起社会的注意力。中国电视多年来被体制困扰，被理念桎梏，被技术限制，被各种主观客观的难题压在身上，真的是拔剑四顾，前路茫茫。特别是近两年，国内重大新闻、突发性事件层出不穷，"周老虎"事件、南方雪灾、汶川大地震、北京奥运会、三鹿奶粉事件、全球经济危机、建国60周年等等。电视等传统媒体在这些新闻事件的报道中勇当先锋、竭尽所能，为观众奉献了一道接一道精彩的新闻大餐，但同时捉襟见肘、力不从心的局面也清楚地显示出来，时间已容不得再拖了。新闻事件永远不会消失，没有人能预料明天会不会突然又有一场考验广电媒体应变能力、报道能力和战斗能力的重大新闻出现，今日的步步维艰，可能到了明日便变成无以为继，所以，广播电视体制改革的内在政策驱动力也已经成熟。

综上所述，不论是宏观还是微观的政策环境，不管是外在还是内在的政策驱动力，广播电视体制改革、实施制播分离已经具备了可行性。

二、行业态度

以产业总值和经济规模论，广电行业算不上"硕大无朋"，在国民经济中的地位也不显眼。但是，由于宣传报道需要覆盖全国各级行政区划，加上一直以来广电特殊而敏感的喉舌功能，使得广电系统成为一个零乱、分散、细碎但复杂且牵扯面广的大网络。高层政策的出台，虽然会牵一发而动全身，但"动"得并不均匀，有的幅度大有的幅度小，有的看似动了但是实质还是在原位，还有的动的是另一种姿势......所以，制播分离最终有无可行性，能否推行下去，整个行业的总体态度很关键。如果持反感观望态度的是大多数，制播分离改革得不到实质支持，此项政策就会陷于流产，名存实亡，最后不了了之。

1、广电业者普遍持欢迎态度

从2009年7月16日，广电总局向各地广电局下发文件《广电总局关于推进广播电视"制播分离"改革（修改稿）》，到8月19日，国家广电总局正式批复了上海广播电视制播分离改革方案，有关舆论一致表现出欢呼雀跃的态度，兴奋之情溢于言表，同行相互间讨论得最多的也是关于制播分离。作为先行者的上海广电同仁，其一言一行都会受到业内人士的关注，这是因为制播分离基本上得到了一致的肯定。广播电视长期施行采、编、播一体化的生产模式，节目由自己生产自己播出，缺乏竞争机制，编播人员队伍繁杂臃肿，这种制播合一的运行机制严重限制了节目的发展，造成了电台电视台效率低下、成本高昂。曾经短暂施行的制播分离和许多以其他名目实施的制播分离，其效果有目共睹，所以制播分离一直给人以正面的印象。

在这次颁布的政策文本中，广电业看到的不但是节目制作的空间得到拓展，更是做大做强整个产业的迫切希冀。传统电视台要迅速做大资产，可以根据"先台内后社会"的原则，节目制作业务通过转企改制，组建面向市场的节目制作经营公司，"条件成熟后再吸收社会资本组建由电台、电视台控股的节目公司"。

广电总局还明确提出，电台、电视台要优先发展和壮大台属或台控股公司的制作经营实力和能力，使之成为"合格的市场主体""重要的广播影视节目生产商和供应商"；其后，"条件成熟的可以上市"。改制--面向市场--吸纳社会资本--上市融资，这是多少人梦寐以求的发展前景啊！而且还特别强调要优先发展台属或台控股公司，这就保证了行业发展的利益将优先归于原系统内，"坐江山"的还是"打江山"的人。

另外，由于承担着新闻宣传报道的喉舌功能，广电业多年来处境尴尬：不享受体制内待遇但需要承担体制内任务，不得背离核心功能但必须自食其力。束手缚脚，处处受制，浑[FS:Page]身不得其所，有人将其形容为市场经济体制下国名经济体系中的最后一块"飞地"，与周围环境格格不入但又得不到援助，非常形象。在制播分离实施之后，喉舌功能严格保留，一般性节目发扬光大，宣传与产业各得其所，两厢得宜，不必再瞻前顾后，用这种方式解决了原有的顽固矛盾。从业人员需要专攻的方向明确下来，自由度放开了，节目质量也会受到带动上升。

所以，人们对制播分离的认识是利大于弊，是正面多于负面，对这次改革的态度是欢迎的。

2、保留与犹疑同时存在

致使行业中出现保留与犹疑态度的，主要有两个原因。

（1）政策的执行力、连贯性与贯彻度能否得到保证

自上而下推行的政策，其权威性不容置疑，行业基本上会听而从之；但由于广电行业的复杂性，一旦措施被证明是错误或者半途而废并未坚决地予以全力推广，将给各级广电机构力量带来巨大的损失，甚至积重难返从此一蹶不振。能从中抽身重装上阵者，也需要付出时间和金钱的代价。概括来说，政策的执行力、连贯性与贯彻度能否得到保证，这个问题会首先带来保留与犹疑，因为这是有过教训的。上文提到20世纪90年代到本世纪头几年对制播分离认识的反复，便是一个最生动与有力的例子。近年来广电机构的集团化改革，更是与全国许多广电人切切相关的一项堪称动作幅度巨大的政策措施，经过长时间的争议、执行、反复、消沉、挣扎，对它的成败得失已经慢慢有了定论。抢占政策利好先机固然可嘉，但应好好把握其具体实施情况，不要发展成进退维谷的状态。

（2）实际效果会否换汤不换药

从广电总局出台的《关于推进广播电视'制播分离'改革》的文件精神来看，此次的改革并未达到某些学术观点所要求的"纯粹"的制播分离。受国情和行业现实的限制，制播分离的改革必须对国家、社会和广电行业的现实做出妥协，同时这也是为了顺利推行此次改革而做出的必要的让步。这种妥协和让步主要体现在宣传舆论导向的掌控和对传统广电利益的维护上。

舆论导向的掌控，主要反映在内容限定上，"修改稿"对于参与"制播分离"的内容有着严格的限定，它明确提出，所鼓励的是大众娱乐类和社会服务类节目进行"制播分离"的改革，包括广播剧、影视剧、动画、少儿、体育等不具有政治性、新闻敏感性的节目。但是，新闻类、时政访谈类、监督调查类节目，被严格排除在试点之外。而且，"制播分离"类节目的策划、采编、制作、审查、播出等环节，均由电视台自行承担，不得进行公司化、市场化运作，不得外包。电台、电视台也不得对外购买。如此严格的内容限定，几乎已经将错误导向的可能性减少到最低。但"最低"显然是不够的，修改稿中继续下达严格的指导精神：即使是娱乐类和社会服务类节目，电视台要有"对重大事项的决策权、对资产配置的控制权、对主要领导干部的任免权、对宣传内容的编辑权、对各类节目的审查权和播出权"。

对传统广电利益的维护，则通过"先台内后社会"的原则，以转企改制转换时身份的方法，帮助和确保台属台控股公司成为分离出去的"制"的主要力量，"条件成熟后再吸收社会资本组建由电台、电视台控股的节目公司"。对于社会资本的进入，也"要确保电台、电视台的控股权"，最后"条件成熟的可以上市"。民营制作力量和有兴趣的社会资本如果畅通无阻地使用此次改革给它们拓展的空间，那么可以预见电视台将会受到巨大的冲击，其从业人员的利益也会暴露在市场竞争法则的影响下。上述的条款起到保驾护航的作用，也减少了改革会遇到的阻力。

可是面对这种妥协和让步，广电行业的心理其实是矛盾的。太多的维护和制约，会不会让新一轮的制播分离成为温室的花朵，没有能力面对真正的自然竞争，最终依旧是依靠饲养过日子？同样的人，同样的尺度，同样的节目，只不过换一个名目继续存在，会有更大的变化吗？

这是行业犹疑态度的另一个重要原因。

三、可操作性

如今只有上海一家贯彻了改革的精神，以全新面貌出现。制播分离的改革，上海是不是就是标准模式呢？显然不可能。东部沿海经济发达和中西部欠发达地区，观念相对先进和相对落后的地区，拥有社会经济改革丰富经验和经验尚少的地区，都不能一刀切地采用相同的办法。

抛开地区差异，上文提到的妥协和保护措施，也会是阻碍制播分离顺利进行的因素。代表市场力量制作节目的公司，一般都是"台属"或"台控股"，电视台还要保留"对重大事项的决策权、对资产配置的控制权、对主要领导干部的任免权、对宣传内容的编辑权、对各类节目的审查权和播出权"，制作公司几乎除了做节目几乎没有多少话语权，这对制作公司的积极性、创造性是个严重的限制。施展空间有限，大胆尝试突破的机会成本高，怎么能真正发挥通过制播分离提高节目质量的作用呢？在如此严格的限制措施下，怎么能拓展融资渠道，怎么让民间和社会资本有足够的信心和兴趣投身进来？如果没有足够的吸引力，有怎么能做大做强我们的广电产业呢？

四、总结

实施制播分离改革，有充分的现实需求作支撑。经济社会迅速发展，国民欣赏水品和综合素质不断提高，人民群众日益增长的精神文化需求和广电发展不能满足这种需求的矛盾，已经实实在在地显现在我们面前，这个基本矛盾[FS:Page]如果得到解决，生产关系将会得到理顺，生产力将得到迅猛提升。诚然，制播分离并非灵丹妙药，不应被过分神话，也不会是做强做大的唯一方法。但有行动，才有希望，等待何时是尽头？

在这样的总体形势下，在承认制播分离的正确方向前提下，我们还是要冷静思考，思考这次真正出台的制播分离措施，可行性有多大。政策环境具备、行业态度喜忧参半、操作性前景不明，综合这几项分析，笔者认为这次制播分离改革具有很强的可行性，属于方向准确但需要更灵活、更大胆、更宽松的人为把握尺度。以"上市"为例子，"制"与"播"的分离使广电集团的内容产业似乎有了上市的可能性，但其与播出平台千丝万缕、剪不断理还乱的关系却会使其无法通过资本市场严格的监管制度。这就需要我们的高层、我们的行业领军人物、我们的行业基层骨干，以更深远的眼光、更雄壮的魄力和更精湛的业务，把住舵向的同时大胆创新，适应时代的发展。

希望广电行业抓住此次机遇，发展壮大，为国家社会的进步、繁荣、和谐作出自己应有的贡献！