【编者按】走向市场经济，就必须要学会应对个人或集团利益对国家与民众利益的天然侵害倾向，防止、阻止并遏制它，这其实也是社会主义市场经济走向成熟的必经之路。对于中国来说，上述任务不可能一蹴而就，需要一个不断纠正、逐步完善的过程。从这个角度观察，以《电信法》为代表的高科技立法出现“肠梗阻”，是一件正常的事情。但是，我们必须认真思考，如何通过体制和流程的创新设计，去开始改变。
三网融合：上位法缺失
倪光南院士在一篇文章中谈到：“从上届政府提出‘以信息化带动工业化’，到本届政府提出‘推进信息化与工业化融合’，其基本精神是一致的，都深刻揭示了在信息时代实现工业化的特点，都突出了信息化的引领作用。而‘两化融合’更强调了‘信息化’对‘工业化’质的提升。”
实际上，不单工业化，所有经济部类乃至经济体无不被信息化所引领、所推动。谈到信息化，大多数人会想到互联网，但离开电信网与广电网的参与，就无法实现全功能、高质量的信息化——这也是为什么国家要提出加快实现“三网融合”。
迄今为止，“三网融合”虽然不乏微观尝试，但整体上依然还停留在口头和文字上。什么是“三网融合”的务实格局、如何清晰规划“三网融合”的推进路径？更多是讨论中的猜测，总体上缺乏清晰的描述、计划与政策。也许，这就是大家习以为常的“摸着石头过河”。但时代变了，离开科学发展，我们绝不可能获得可持续发展。
法制化，是科学发展的题中之义。但改革开放三十年，《电信法》立法进行了二十九年，至今还是“只闻楼梯响，不见人下来”，草案还在等国务院法制委员会及人大审议（且尚未作出安排）。
上位法的缺失，直接迟滞着“三网融合”的进程推进。
在人民网“《电信法》难产”专题中有一篇报道说：“最新的《电信法》草案中明确提到，通信和广电持相应的业务许可证，就可以进入对方领域开展业务。这为三网合一的解决，提供了一个法律依据。”而在泛广电系的媒体讨论中，我们则读到：“关于如何进行‘三网融合’，目前说法很多。第一种说法，可以理解为‘在下一代网络上融合’，即各个网络运营商各自发展下一代网络，以及承载其上的融合性业务。比如说，电信网络运营商在NGN 上发展包括电视在内的所有业务，广电有线运营商在NGB 上发展包括电话及互联网在内的所有业务。 第二种说法，可以理解为运营商层面的融合，将若干有线电视网络与电信网合并成一个网络运营商，并在这个‘合并的网络’上发展所有业务。第三种说法，可以理解为业务层面融合，若干不同的网络运营商在合作的网络上运营‘融合性的业务’。”
我们都知道，广电今后十年的核心目标就是建立起强大的“下一代广播网（NGB）”。依广电总局判断，目前的广电网、电信网和互联网都未具备开展“三网融合”的条件——显然，这与上述报道中《电信法》草案的设计相左。
那么，发改委和人大的“推进三网融合”目标很可能就变成了一句口号。问题出在哪里？难道仅仅是部门利益之争吗？
立法主体与行政改革
行政改革是一项庞大的系统工程，大家今天也认识到《电信法》是一项巨大的系统工程，要连接两岸，就必须把桥设计好、构建好。
谁来设计大桥？《电信法》的起草采用了“委托立法”，因为工业和信息化部（原信息产业部）才有相关专业人员，但问题正出自于此。
因为具体到任何一个部委，对外代表行业整体利益，对内则是各种利益的博弈平衡体。于是，单向的委托立法，其过程很容易成为内部的利益分配与争夺过程，以及对外利益保护与扩张过程，这是自身利益使然，并非具体某个人或群体的责任。但是，国家作为一个整体的利益，民众的利益就被置于次要、被忽略、甚至有可能被损害的境地。
从根本上来说，立法的主体错了。必须由独立于工信部与广电总局之外的机构去制定“三网融合”的目标与法规。或者，更好的办法是由一个独立的机构，参考现阶段《电信法》草案，将其扩展为《通信法》，把广电包含入内，因为信息化必须让广电充分发挥作用。谁都明白，不包括广电的《电信法》，虽然还未出台，就已经不再适应发展要求。
话题由此引申开来，大部制是本届政府机构改革的重要举措，为的是解决“政出多门”的问题，但在整个设计环节上，一个根本性缺失就是没有实现部门利益、立法决策与执法的分离。
缺失的原因，是忽略了市场经济所带来的“利益驱动决定行政导向”这个关键因素。在这里，要注意“决定”二字。行政的正确性、也就是政策立法“为了谁的利益”的重要性，远远高于行政效率——方向不对，效率越高越有害。要知道，“政出多门”并非绝症，要害是“政出利益集团”！
中国既然已经走上一条以个人利益为驱动力的市场经济道路，就必须学会借鉴发达国家在历史上的诸多教训。尤其是要学会，如何应对个人或集团利益对国家与民众利益的天然侵害倾向，防止、阻止并遏制它，这其实也是社会主义市场经济走向成熟的必经之路。
那还要不要有各部委？当然要！但它们只是各行业的经理人，都必须在法规上服从人民代表大会属下的各独立管理机构的管辖。
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