互联网周刊：问责数字之城

　 建设数字城市、全面实现城市的信息化意味着必须对市民负起更大的责任——加强政府与民众的直接对话，改变代理人机制，打通政府与民众之间不透明的中间环节，使得政府问责机制扁平化、透明化，把为人人服务的职能真正落到实处。

　 “城市除了对旅游者而言仍是一个文化幽灵外，将不复存在。”麦克卢汉1967年的预言，正随着网络的纵深蔓延渐渐成为现实。旧式的城市正在被数字浪潮所淹没，互联网极大的改变着城市的基础设施，这一全新的基础设施将产生新型的社会关系，一种更加智能化的新型城市将得以创建。城将不城？

　　威廉？J?米切尔在《伊托邦——数字时代的城市生活》回答了上述问题。“现在已经到了重新确定城市的规划和发展，重新审视建筑学作用的时候了。当然，回报很高，风险也很大。但是我们别无选择，我们实际上已经无法后退。我们必须学会建立‘伊托邦’(E-topia与Utopia乌托邦对应)——提供电子化服务、全球互联的城市。”

　　数字浪潮在席卷了经济之后，开始向城市建设的各个角落蔓延。12月12日，第六届数字中国发展高层论坛显示，数字中国建设已经取得重大进展，全国中型以上城市几乎均已开展数字城市建设。同一时期，远在丹麦的哥本哈根气候大会于12月19日落下帷幕。会议在争议中结束，围绕节能减排的“责任”无疑是争议的焦点，城市建设过程被各国首脑用显微镜放大。

　　低碳经济、清洁能源、电子商务、数字医疗......以环境保护为原点，带动了整个城市的发展方向，数字化在实现了环保的同时，进一步打消了人与人之间的沟通障碍，成为了营造未来之城的不二法门。

　　城市是数字化的载体，数字化社会的最新成果将在城市建设的过程中展现。过去政企不分、“政绩”至上的机制使得政府、企业乃至给人必须重新审视自身在城市建设中所肩负的经济责任、社会责任、环境责任、服务责任以及因为责任而生的一系列新的问题。

　　面对问题，我们做到了什么？又缺失了什么？

　　标准之争

　　数字城市的概念最早来源于数字地球。1998年1月31日，美国副总统戈尔在美国加利福尼亚科学中心发表了题为“数字地球：在21世纪认识我们的行星”的讲演中，提出了“数字地球”的新概念——在三维地球的数字框架上，按照地理坐标集成有关的海量空间数据及相关信息，构建一个数字化的地球，即“数字地球”。“数字地球”勾勒出人类数字化生活的美好愿景，很快，在这次演讲之后，世界上众多国家和地区都将“数字城市”的研究与建设作为其抢占科技、产业和经济制高点的战略之一。

　　事实上，数字城市具有双重含义。一方面，数字城市是指以遥感、全球定位系统(GPS)、地理信息系统GIS等空间信息技术为主要手段，对信息资源进行整合的支撑平台或环境，是城市实体在计算机中的虚拟表达；另一方面，数字城市也是以城市信息基础设施建设为平台，开发、整合、利用各类信息资源，实现城市的经济、社会、生态各个运作层面的智能化、网络化、数字化。

　　可以说，数字城市不是一个单纯的技术和工程的概念，而是一个集技术、管理、人文、经济于一体的系统。因此，数字城市建设不是高新技术产品和信息基础设施的简单堆积，而是信息化发展模式在城市运转中全方位的渗透与融和，是实现城市信息化的彻底革命。

　　在数字城市的建设过程中，标准始终处于重要的地位。但目前的情况是，标准和政策法规建设滞后，至今并没有一个能满足数字城市建设要求的、完整的标准系统。虽然测绘、计算机等行业已有相关的标准，但数字城市作为一个多学科交叉、多行业相关、多系统集成的复杂的巨系统工程，还缺乏整体规划和统一标准、规范。例如，信息资源的整合、信息应用的开发并不全面系统，众多行业信息化应用的“点”尚未有效整合成数字城市的“面”，信息孤岛现象普遍存在等等。

　　美国麻省理工学院认为，数字城市的建设标准包括宽带覆盖、面向公共服务的计算和创新服务(满足个人、企业服务的政府信息基础服务)三个部分；中科院可持续发展战略研究小组则把数字城市的建设标准衡量为数字技术、城市信息管理、电子政务、电子商务、城市智能交通等五项指标。

　　综合国内外权威机构设立的标准，结合当前我国数字城市的基本国情，我们认为中国数字城市应该有全新的考量标准，包括城市人均GDP，数字通信公共基础建设(包括城市宽带覆盖面及应用、无线网络覆盖面及应用、数字电视覆盖面及应用)，面向服务的计算及应用(包括政府网站和应用、信息采集及发布渠道、城市金融信息化程度、城市商业信息化程度)以及地理信息系统服务应用等四个方面。

　　为什么要数字城市

　　上海正在勾勒出数字城市的轮廓，毫无以为，世博会是上海数字化进程的加速器。这场探讨人类城市成活的盛会，将给未来城市建设带来新的启发。

　　据了解，低碳技术、通信技术以及智能化技术等将成为2010年上海世博会中主要的亮点。这意味着上海将借助数字化手段来打造一个城市的未来，跟随者世博会的步伐，上海也将成为国内数字城市建设的新样板。

　　低碳技术将成为未来城市发展不得不重视的重要内容。哥本哈根气候会议上各国的僵持与纠结似乎向人们昭示了低碳经济的重要性和高难度。碳排放量往往暗示着一个城市工业发展速度和规模，发达国家不愿意过多承担气候责任的主要原因就在于此。低碳技术则是打破这一论断的有效手段。低碳与数字化的结合，使得电网、交通、物流甚至农业智能化，节能化，互联网本身就是低碳的代表，电子商务、视频会议等沟通方式进一步降低了人们在流通过程中带来的损耗。

　　通信技术则有可能将现实生活变为信息，把信息放在网络上共享，使人们能无时间差获取信息。3G时代给随时随地的信息传递提供了可能。信息的自由流动或将打破原有的政企之间、政府和民众之间、企业和民众之间、民众和民众之间的信息不对称，有利于打通不透明的中间环节，变自上而下的统治模式，为扁平化的平等治理模式。通信技术引发的数字化将加速政府从全能型政府向服务型政府的转型过程。

　　物联网是对智能化技术最好诠释，也是未来数字城市的核心内容。让所有机器互联互通、使一切设备充满智慧，似乎已经不再是乌托邦里面的梦想。2009年，IBM、惠普、思科、英特尔还有各大运营商们，都开始了在物联网上的布局。IBM中国董事长钱大群在今年的IT两会上表示：“互联网带来了物联网，带来了新的经济的发展，物联网的发展能够使得传统工业也提升竞争力，实现现代化。”

　　电子病例结束了患者在医院彻夜排队的显现，还能让你不必每次都带着大量的诊断报告在不同的医院跑来跑去；GPS系统可以尽可能找到最优路线，减少交通拥堵问题；电子政务平台增加了市民和政府的互动关系，能让政府更好体察民意；甚至嵌在食品中的RFID 能帮助消费者追踪到食品来源，确保食[FS:Page]品安全......“低碳经济+通信技术+物联网”构建的数字城市试图以最低的成本为人类创造最大的价值，已成为不可阻挡的趋势。

　　瞄准服务“靶心”

　　国外的数字城市建设一般经历了三个阶段：城市信息基础设施建设阶段、政府和企业信息系统建设阶段和数字城市全面建设阶段。经过了11年的时间，发达国家已经走过了以信息基础设施建设为中心的起步期，进入到以电子政务、电子商务和社区信息化建设为中心的全面发展期。电子政务、电子商务和社区信息化成为数字城市的三大“引擎”，推动经济社会的全面信息化。

　　与西方国家基于“后城市化”时代背景提出的“数字城市”所不同，中国的数字城市则是城市化与信息化并举，承载着城市机制和管理方式变革的重任。因此，当数字城市浪潮席卷中国时，舶来的“数字城市”需要面临着不少本土化的改造过程。

　　我国城市信息化建设于2000年前后开始较大规模兴起，到了“十一五”已不断趋于理性化。记者了解到，自2005年原建设部发布《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》以来，已经先后确定了三批51个城市(区)作为全国数字化城市管理工作试点城市(区)，目前33个城市通过了验收。至此，三批建设已经进入尾声。

　　经过多年的推动和部分示范城市立竿见影的成效，如今数字城市应用的深度和广度已经发生了巨大的变化，从以往的技术驱动型向更注重为政府、企业和民众服务转型，而这也反映了建设数字城市的核心责任所在——服务。

　　当局必须明确的是，数字城市是“市民工程”，而非“政绩工程”，因此，数字城市建设必须贴近大众，服务民生，通过各种教育和宣传手段普及信息知识，增强市民的信息意识，使全体市民都能享受数字城市的益处，才能更好地促进数字城市的发展。

　　以2009年获得“全国数字城市建设示范市”的太原市为例，新建成的数字太原地理信息公共平台，把全市多部门、多行业的信息和数据进行有效整合和开发应用，为全市各政府部门、企事业单位及市民提供全新的、开放的、交互的地理信息服务平台。太原市要求各相关部门要按照《政府信息公开条例》的要求进行网上公开，与地理信息相关的内容都应在数字太原地理信息公共平台上发布，做到全市电子政务“一张图”管理。

　　类似的还有“数字武汉——规划国土在线”评测平台，为市民提供了电子地图、规划成果公开与公示、地价查询、在建项目及拆迁信息查询等多项服务，在房地产市场鱼目混珠的时候，给市民带来了切实的保障。

　　事实上，为了把握“服务”这一核心，我们仍有许多事情要做。从数字城市的服务效益上看，国外城市政府上网数量很大，例如，加拿大有540个州、直辖市、地区、县、市、镇的政府机构上网；实现网上办公的涉及所有业务的部门；政府普及网上服务，特别是其中的城市规划项目在网上征求市民意见，充分体现出了程序规范、法制健全、过程透明、尊重民意的特点，数字城市的服务效益很高。

　　而我国数字城市的政府网站群虽然数量较大，但政务网上服务的数量、质量和效益发展并不平衡。相当一部分政府网站服务内容单薄，缺乏个性化、人性化和专业化服务；对信息构建重视程度不够，界面设计不尽合理，可用性、易用性和亲和力不足；公众参与渠道不畅、应用效果不理想，公众参与的积极性与满意度不高。

　　从管理城市上升到服务城市民众，是数字城市深化的必经之路。政府公共服务的信息化，必须面向社会，以公众需求为本，注重效益和效率，解决网上公共服务缺失，使信息消费成为一种大众化、平民化的消费，使更多的人能够以较低的成本获取知识和有效信息，才能实现真正有价值的发展空间，否则数字城市只是徒有形式的虚谈。

　　然而，必须注意的是数字城市的成功，技术并不是第一位，只有依靠管理机制的变革，才能从根本上解决数字城市的发展的障碍。在城市化发展进程中，由于体制原因，问题往往都出现在中间不透明的环节，建设数字城市的责任就是把政府与人民之间沟通的渠道透明化，加强公共服务建设，打破城市治理的各个方面。

　　打通不透明的中间环节

　　2008年，我国已开展了30多个数字城市建设，据国家测绘局数据显示，2009年我国将开展60到80个数字城市的建设与应用。相比还处于数字城市建设初期的中国，发达国家已经走过了以信息基础设施建设为中心的起步期，进入全面发展期。中国要想赶超，就必须对民众负起更大的责任——加强政府与民众的直接对话，取消代理人机制，打通政府与民众之间不透明的中间环节，使得政府问责机制扁平化、透明化，把为人人服务的政府职能真正落到实处。

　　我国的城市管理模式，经历了一个由管理到服务、由人治到法治、由重物到重人、由单一主体到多元管理的渐进过程。市场经济地位的确立和招商引资热潮的兴起，进一步加强了城市之间竞争态势，再加上市民生活水平的提高，城市生产生活环境较以往显得更加重要，城市管理理念逐渐由管制向服务转变。但在一些核心问题上，如权力空间划分交叉重叠、重视行政疏导忽视法规建设、外部监督力度不足、管理流程缺少反馈环节、行政理念落后于经济社会发展等等，仍然存在相当问题。

　　庞大臃肿的管理机构、划分模糊的管理空间造成了政府面对不同的管理对象，或者多头管理或者无人问津的情况，相互扯皮的现象时常发生；粗放管理方式，对于城市管理信息的接受和处理的被动和滞后，以及过多的依赖突击式管理，造成了乱了管、管了再乱的局面；对城市管理各职能部门的工作成效缺乏统一的评价标准及合理的、可操作性强的强化机制，对各职能部门形式化的制约和监督机制......这些造成了政府和民众之间晦涩的屏障，体制性的问题造成了政府办事效率低下，服务职能得不到良好的延展。

　　面对这些问题，政府最大的责任在于实现工作重心由以职能为核心向着以流程为核心的转变。而以流程为核心就是要把政府的社会责任制度化、透明化，减少中间代理人环节。市民作为委托人与政府的代理人之间存在着信息不对称关系。作为政府与市民的中间环节，代理人可以即不承担直接责任又不受市民的直接监督。代理人的“舞弊”行为往往直接损害了委托人利益的同时，对政府的政绩造成了压力。

　　数字化就是要改变这种信息不对称，数字化城市管理模式极大的提高了城市管理效率。以北京市东城区为例，自2004年10月24日系统投入运行以来，政府系统本身对城市管理问题的发现率达到90%以上，而过去只有30%左右；任务派遣准确率达到98%；问题处理率为90.09%，问题平均处理时间为12.1小时，而过去要1周左右；结案率为89.78%，平均每周处理问题360件左右，而过去每年只能处理五六百件，城市管理水平明显提高。

　　数字化城市管理模式有望打开一条为人人服务的数字路径。一方面，信息传递的快速准确使得各类损害、危险能够在第一时间被发现、解[FS:Page]决；另一方面，数字技术使得组织人员的集约化分工配置成为可能，专业部门不再承担发现问题、捕获信息的责任，从“监督”工作中解放了出来，市民借助互联网的力量更广泛的取代了他们的职能。

　　放大居委会模式

　　尽管取得了一些发展，目前的数字城市建设还都是形象工程，处于基础设施阶段。政府还没有从管控职能中走出来，治理模式上还处于自上而下的模式，并没有达到居民共治的效果。

　　什么是居民共治？想了解这个问题，不妨观察一下中国的居委会。几乎每一个社区都是自己的居委会，简而言之，居委会是居民进行自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的群众性自治组织，在基层政权或者它的派出机关的指导下进行工作。

　　居委会的发展模式各异，但任何形式的居委会的基本职能和任务有相似的成分：维护居民的合法权益、教育居民履行依法应尽的义务、办理本居住区居民的公共事务和公益事业、向人民政府或者其它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

　　虽然并非政府机关，居委会确实拥有了行政关系的职能。于是新的问题诞生了：居委会会不会滋生腐败？

　　答案似乎不太乐观，一条“贪污侵占近2500万 居委会腐败窝案10人获重刑”的消息让人触目惊心，还有许多消息证实不少居委会把“魔爪”伸向了贫困居民的“低保”。但从另一个角度来看，居委会的腐败模式相对较少，腐败行为更容易被发现、整治。

　　明确的职能划分、简单的办事流程、相互关联的组织结构使得居委会内部形成了共同治理的组织模式。对内，基于共治模式的居委会成员相互之间的制衡和监督也就更多；对外，由于居委会与民众之间的直接互动，他们信息交流过程中不透明的环节基本被打通，居民可以清楚了解居委会的办事模式。

　　而数字城市的建设，相当于把居委会的透明管理模式放大化，实用性和易操作性是数字城市管理模式的发展方向。在数字城市建设过程中，为人人服务是城市发展的核心问题，各种数字手段要充分考虑到使用者的接受程度，降低操作门槛，像居委会大妈一样“平易近人”；加强市民互动平台和市政专业平台以及政府职能平台的互联互通，通过对数据新兴统一管理而避免信息孤岛的出现；形成专门化、常规化的信息披露机制，可以以统计部门为信息发布主体，以网站作为主要发布渠道，建立信息沟通平台，让市民成为城市管理的建设者和监督者。

　　数字化过程中的越位与缺位

　　“数字城市完全依靠政府投资的模式肯定不能长久，它需要得到社会各界的关注和支持。” 中国科学院和工程院院士李德仁如是说。众所周知，数字城市的建设需要巨额、长期、持续的投入，而对运营能力的考验更加关键。在数字城市建设初期，是政府搭台、政府唱戏；但随着数字城市的深入化发展，商业化运营的实现显得十分必要，数字城市的建设更多地是政府牵头，大型企业鼎力支持，周边产业配合以及人民的参与。

　　然而，一个不容忽略的事实是，在目前数字化建设过程中，政府的领导作用没有得到有效的发挥，在部分数字化建设上，政府过多的干涉反而无法让企业积极发挥主观能动性，甚至出现了一些“建”为“看”的现象，导致花瓶工程、政绩工程的出现。

　　曾有一位专家讲述了这样的故事：某市的地下管网信息系统承包给当地电信去做，电信需要完整的数字地图做基础图层，于是找到当地的测绘部门。测绘部门开口要价240万元，少一分钱也不给。电信公司在一气之下花了近300万元聘请最先进的技术公司做了一个比测绘部门还要完整的城市基础地图。

　　为数不少的部门，抱着“小而全”的思想，守着自己的一亩三分地。而数字城市的整体框架往往强调在统一的基础平台上实现各部门的应用，条条林立的行政体制仍是大一统难以逾越的鸿沟。

　　中国工程院院士王家耀曾详细指出了我国数字城市建设存在的六大主要问题。其中之一就是数字城市建设的实效和作用发挥不明显。造成这一问题的主要原因，首先是现行政府机构的传统观念(如时间限制、空间限制)，人们学习和生活方式的新观念尚未树立起来。其次是现行的政府机构设置不够合理，“建”与“用”两张皮。此外，数字城市作为一种全新的工作平台，对政府公务员的思想素质、业务素质和知识结构提出了新的更高要求。

　　世界上第一个无线城市美国费城的建设，或许能带给我们更多的启示。2005年，美国费城正式开始无线城市的建设，而这个“世界第一”的最早提出，源自于2004年7月一场竞争激烈的市长选举，其中一方为了获得胜利，向民众承诺了一个美好的“无处不在”的无线宽带覆盖前景。可以说，这是一项完完全全的“政绩工程”。很快，在政府的主导招标下，2005年初，费城开始在全市部署无线宽带网络。然而由于客户发展速度过慢，造成运营成本过高，并且其广告加直接收费的模式根本不能保证运营的持续性，运营商EarthLink退出，费城计划搁浅。后来经过两次反复，费城无线覆盖也只完成了80%，用户数量停滞不前。

　　在这之后，芝加哥、休斯敦、巴黎、伦敦、新加坡......世界上众多城市的无线计划陆续出台，并开始了规模不一的无线建设，但除了新加坡运营良好外，其他城市都面临着运营与建设困境，有些难以为继，有些长期搁置，有些甚至陷入了与当地运营商的诉讼当中。

　　经过近几年的积淀，无线城市建设开始出现新的变化。以政府为主导运营的模式被搁置后，无线城市建设出现了多种多样的变化，其中最明显的是变化是出现了以各种运营商为代表的多种主体开始运营无线城市，政府作为支持者提供包括政策和公共应用等方面的各种支持措施，无线城市开始探索出一些有效的赢利模式，应用上进一步趋向复合化。

　　这些探索对于我国数字城市的建设有着重要的借鉴意义。在数字城市建设中，政府的体制要改革、机构要精简、职能要转变；企业的决策彻底进入市场化和法制化，才能引领数字城市的管理变革。具体来说，政府应以建设“学习型”政府和“服务型”政府为切入点，增加政务工作的透明度，并继续将城市信息化作为基础设施建设的一部分加大投入，但同时应该做好市场机制的调节，创建一个健康有活力的市场环境，吸引相关的企业参与进来，增加创新活跃度和更多的社会资金，只有这样，才能真正健康地推动数字城市的发展。

　　合作共赢

　　在数字城市的建设中，运营商扮演着重要的角色。例如，从2005年开始，中国移动就积极配合住建部开展了“数字城管”的试点工作，在打造和谐城市方面取得了明显成效。3G的上马进一步加快了数字城市建设的步伐。目前，全国21个省份的80个城市已完成了“数字城管”建设，应用终端超过2万台。

　　12月10日的消息称，未来5年，中国移动海南公司将在三亚投资9.4亿元，开展3G网络基础设施建设并以此推进三亚 “数字城市”建设。电信重组让三大运营商手中握有了不同的王牌，G3、天翼、[FS:Page]沃已经在个人消费领域展开了激烈的用户争夺战，作为包含了信息化基础建设、电子商务、电子政务、旅游信息化等的数字城市建设，将成为运营商争夺的下一个高地。

　　运营商背后，是一条数字化的产业链。在2009年举办的第四届中国国际数字城市建设大会上，超图软件、水晶石数字科技、数字政通、易建科技、慧点科技等数字城市产业链上下游众多厂商积极参与。

　　此外，住房和城乡建设部分别和中国电信、中国移动签署了战略合作框架协议和信息化合作协议。根据协议，未来5年，住建部与中国电信将紧密围绕住房和城乡建设部在电子政务与城乡信息化建设等方面，开展广泛深入的合作。如通过中国电信“全球眼”和3G移动通信技术在城乡、景区、土地、环保监控、灾区重建等领域的广泛应用，有效加强节能减排和生态环境保护工作；通过中国电信信息化服务在住房公积金监管、信息安全、稽查信息管理、容灾备份等领域的应用，不断提升住房和城乡建设信息管理水平。

　　住建部还将与中国移动将在深入开展“数字城管”合作的基础上，在城市灾害防治、城市环境治理与保护、城市资源监测与可持续利用、城市供水水质监测、城市基础设施安全监管、污水和垃圾处理设施的规范运营等方面开展深入的信息化合作，特别将充分利用TD技术与物联网的结合推进住房和城乡建设领域的信息化。

　　充分调动不同类型企业的力量，有助于在方方面面满足城市建设、市民生活的需求；有助于更好的推动城市GDP增长，实现城市繁荣；有助于全面实现城市信息化，乃至全国信息化，从而为和谐社会的构建奠定坚实的基础。