在美国．围绕电视空白频段的使用所发生的一切，迟早也会以某种形式在中国重演。无论是政府的政策制定部门、行业、企业和科研机构，都应当从美国的经验和教训中取得借鉴，及早做好准备，以便争取更加平顺的过渡；以及最大限度地因势利导，争取竞争优势、降低不利的冲击。
FCC又被告了
围绕电视空白频段的使用，美国联邦通信委员会被广播电视业告上法庭。在FCC的支持者看来，这是又一次对技术创新的试图扼杀，可惜挑战FCC只能是不明智的徒劳无功。
美国联邦通信委员会（简称FCC）经常身陷巨大的利益之争旋涡中心，他们已经习惯了起诉威胁以及在法庭上的“被告”身份。因为FCC的权力管辖范围正是产值连城的通信资源（包括频率）与法规，控告方必定都是财雄势大的企业或产业集团。不过，FCC认为这就是其使命所决定的日常事务，加上FCC自信“身正不怕影子斜”，因此从来都是一副君子坦荡荡的姿态。
这次，起诉方是“美国全国广播工作者协会”和“最大电视服务协会”，二者联手向美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭提出控告，要求法院裁定FCC指令非法——废止并撤销FCC今年2月27日关于授权允许免执照设备（UnlicensedDevice）使用电视空白频段，并于今年3月19日正式实施的指令。
控方认为，免执照设备的使用将导致对数字电视信号传输的干扰。他们指控该法令是“武断、反复无常和不合法”的，还准备在案件当中引用行政程序法。按照法庭要求，控方在今年4月1日前呈交具体的控告内容文件。有消息称．使用无线话筒的“美国百老汇戏剧制作人”和“体育联盟”正准备或已向位于纽约的美国第二巡回上诉法庭提出法律诉讼，认为使用电视空白频段的设备将会影响无线话筒的正常工作。
4月3日，“媒体信息获取组织”说，作为标准的法规制定工作程序，FCC已经要求法院暂缓裁定电视空白频段问题，以便让FCC有时间审阅所有要求改变该项法令的请愿书（包括来自有线电视行业的）,并且对法令做出可能的重新考虑或改变。
同时，FCC与各有关方面讨论着手建立“频率使用数据库”，以便保护电视频道和无线话筒免受干扰。FCC的法令要求，所有免执照电视空白频段设备必须通过互联网查询该数据库，以确定什么是本地可以使用的空置（空白）频段。同时．免执照设备在运行中必须时刻侦测本频段的使用环境状况．一经感知有电视或无线话筒讯号出现，免执照设备必须立即停止使用该频段。
这起诉讼．似乎并没有令支持FCC和空白频段政策的人士感到震惊。代表不同设备制造商、软件公司和公共利益团体的“无线创新联盟”的发言人说，该起诉讼“令人失望，但丝毫也不感到诧异”、“几十年来，他们（广播电视业者）的政策是不惜一切代价、不分青红皂白地扼杀创新，这次并没有任何不同之处。”
他进一步说：”空白频段设备技术是可行的、安全的（不会干扰其他设备）。FCC会比任何人都更清楚应该采取什么步骤和措施以确保这种正常使用状态。向FCC的立法程序与在这一领域的专业知识展开法律挑战，只是一长串不明智的和徒劳无益的拖延战术中的新的一步。”
FCC的“矛”和“盾”
任何行业、企业或个人企图以局部利益、或者以既往的法规来挑战FCC，将面对一件绝非轻而易举的任务。
FCC是一个独立的政府机构，由美国国会《1934年通信法案》所授权创立，并由国会领导。
FCC负责规定所有非联邦政府机构的无线电频谱使用（包括无线电、电视广播），美国国内州际通信（包括固定电话网、卫星通信和有线通信）和所有从美国发起或在美国终结的国际通信。显然，FCC是影响美国通信政策的一个核心角色和重要因素。
《1934年通信法案》声明其目的是“规范州际和国际有线和无线商业通信，以便尽可能地为所有美国人提供一种快速、高效的通信服务，提供足够的设施、合理的收费，促进生命和财产的安全......”
由此，FCC获得了履行任务的道德制高点。基于这一制高点，从1934年开始的历次通信/电信法案修订、出台，在频谱战略目标和成效目标上授予FCC明确的权责——
FCC的频谱战略目标
·促进最大限度和最有效地利用频谱，在国内和国际上促进快速部署创新、高效的通信技术和服务，并使其快速增长。
FCC的成效目标
·总体上从僵化的政策模式转移到灵活的政策模式，促进更多的用户能更方便地获得与利用频谱。
这就是政策和法规赋予FCC行动之“矛”，也是她用以为其行为与出台新法规辩护的“盾”!显然，任何行业、企业或个人企图以局部利益、或者以既往的法规来挑战FCC，将面对一件绝非轻而易举的任务。
空白频段：风从何处来？
FCC制定电视空白频段法规的依据，来自下属工程技术办公室频谱政策专责小组（TheSpectrumPolicyTaskForce，SPTF）于2002年11月（七年之前！）所提交的一份报告该报告得出一个影响深远的重要结论：“智能（认知）无线电技术能够更好和更密集地获得与利用频谱，建议FCC努力消除阻止它们使用的监管障碍。”
SPTF给出的更具体建议是：
·实现一个新的干扰保护范式（以确保认知无线电设备的使用不干扰现有通信服务）；
·从目前的（频率使用权管理法规）“指挥和控制模式”，迁移到“以市场为导向的专属权利模式”和“免执照设备／商品的模式”；
·对所有层面的免执照设备用户和授权的频谱用户，实施不同的方法以增加频谱的获得与利用。
对于由此而来的干扰问题，如何避免干扰的建议是：
·采取更定量的做法来实施干扰管理新“干扰温度”度量方法将设定最大的干扰允许值，预计接收器将运作在“最坏的情况下”的环境；审查每个波段具体的射[FS:Page]频环境之后，为每一个波段，地理区域或服务设定不同的干扰阈值水平；
·需要系统研究射频噪声基准面（的适当水平设定）；
·通过奖励或强制（或组合）,对一些频带和服务的接收器性能作出技术规范。
事实证明，认知（智能）无线电技术带来监管的根本性变化！经过13个月的立法研究，FCC据频谱政策专责小组报告书之结论与建议，在2003年12月30日公布了“拟议中的法规制定和指令的公告”(NoticeofProposedRuleMakingAndOrder)。预先向国会、全社会和相关行业说明立法动向，以期收集各方反馈意见，并让关联方有充裕时间准备。
该公告详细阐述了有关“促进采用认知无线电技术以达到灵活、高效和可靠的频潜使用的机会”和“授权和使用软件定义的（认知、智能）无线电设备”两方面的拟议中法规制定和指令。
这是一份有非常详尽、非常重要的、很有参考价值的公告，下面仅简要摘录其“引言和内容提要”、“背景”和“讨论”等三个部分的一些段落（详见附文）。
三年多后，2007年2月1日，FCC在美国参议院商业委员会的监督听证会上再次重申，倾向于对免执照无线设备开放空置广播频段，因为这将允许更多新的设备，更加迅速地、更有效地利用频谱。
从这时开始．陆续有美国共和与民主两党的议员提出多个法案催促开放广播空白频段的立法。其中一个法案也提出必须妥善解决好防干扰问题，但对免执照设备的使用没有任何反对声音。
赶海！赶海！
学术界和产业界迅速行动起来，赶上电视空白频段的开放浪潮。
在FCC公布公告一年之后，2004年11月，第一个基于认知无线电的无线标准IEEE802.22工作组成立，目的在于解决运营在广播电视频段的认知无线广域接入网络技术。与此同时，随着大潮般上涨的宽带互联网应用、认知无线电技术的发展、以及更重要的——日益趋近的广播电视数字化完全转换后出现的大量空白频段资源，可以从电视空白频段开放中受益的企业开始组织起来。他们成立了“空白频段同盟”(WhiteSpaceCoalition，WSC)，其成员有谷歌、微软、惠普、飞利浦、戴尔、英特尔、摩托罗拉等。
企业们争相提交样品机供FCC进行测试。他们知道，这是免费打开知名度和市场的好机会。并且，这也是免费利用FCC的设备、人力资源，以及汲取FCC无线专业技术知识、取得技术领先优势的机会。
2007年3月13日，微软第一个提交样品机；3月28日，FCC开始实验室测试；5月23日，飞利浦提交样品机。（测试过程中还发生了一个小插曲。08月8日，FCC告知微软其样品机没能通过测试；8月13日，徽软提交备份的等同样品机供测试，同时发现，第一部样品机的失致原因是由于某个部件的损坏。）
12月6日，谷歌向FCC提交自己进行测试的数据结果；2008年5月15日，摩托罗拉向FCC提交经过更新的样品机。
关于开放电视空白频段，谷歌发言人说：“宽带接入缺乏竞争，必须创造更多的机会，以便改变美国在这一领域的落后状态。”对于谷歌自身来说，更多人使用宽带互联网，则整个产业的‘饼’增大，谷歌自然也会从中受益。
谷歌是这个时代的幸运儿．他们恰好能把企业使命与消费者利益看齐。谷歌还创建了一个名为“解放电波”(FreeTheAirWaves)的网站来进行宣传鼓动，并促请FCC在2008年11月4日美国总统大选前对电视空白频段的立法采取行动。(FCC后来决定，就在11月4日大选当天时开放电视空白频段立法进行投票——笔者注。)
而另一方面，谷歌则提议在空白频段中预留一些位置以确保无线话筒的需求。
虽然在理论上已证明智能无线电（亦称认知无线电、软件无线电、自适应无线电）的可行性，FCC认识到允许它的全面使用事关重大，必须展开非常认真的测试。
测试从2007年3月开始到2008年lO月结束．历时20个月。除对多款样品机进行实验室测试之外．还进行了大量的重型外场测试，包括举办葛莱美奖的音像录制学院及美国国球“橄榄球超级杯赛”，都主动向FCC发出实地测试邀请。FCC在首都华盛顿周围的体育与娱乐大型活动中选了lO个测试场所，这些都是针对无线活筒干扰问题而进行的。
2008年10月10日，FCC工程技术办公室(OfficeofEngineeringTechnology,OET)宣布，“通过一系列测试，确定空白频段设备可以无干扰运行。”FCC的报告详尽地描述了某些细微的干扰现象，但认定其不会在实际使用中造成任何实质性影响。同时，FCC宣布开始收集对“应当如何制定空白频段设备法规”的意见。
投票日：变贫瘠为富庶，变宽带为“水电”
FCC投票通过开放电视空白频段法案，全面启动了一个新的时代。
2008年11月4日，美国总统大选当日，FCC在投票中通过了开放电视空白频段，并为免执照设备定出了非常严格的防干扰要求与限制。FCC不希望第一步迈得太大，但必须稳重！因为在积累了更多的实际使用经验与数据后，一切都可以作更加适配的调整。
FCC投票批准使用的免执照固定设备和移动设备中，必须带有地理位置的定位能力和获得FCC电视信号频段和位置数据库的功能。理论上，这些数据库和地理定位能力将避免干扰广播电视站和无线话筒，并确保遵守FCC规则。
FCC没有批准使用单一采用频率感知技术的设备。但是，这些设备可以在稍后、经个案审查后被批准，条件是接受额外的认证、包括证明性能的测试。这些个案审查测试的结果将向公众公布，并接受公众提出的意见。
FCC专员卡伯斯（Copps）说：“我们能够变贫瘠为富庶，美国消费者将在这上面获胜！”
FCC专员亚迪尔斯坦（Adelstein）说：“空白频段是一张白纸，我们将在上面谱写宽带的未来”。
FCC专员忒特（Tate）说：“美国价值的核心是创新精神。这个立法将推动创新并使所有人受益”。
FCC主席马丁（Martin）说：“这项指令真正是非常好，同时它恰当地平衡了各个方面”。
2009年2月17日，FCC发布电视空白频段立法的最后报告[FS:Page]与指令，宣布从3月19日起开始执行部署空白频段设备的立法准则。
欢呼雀跃中，不高兴的人大有人在。于是，这就触发了本文开头所描述的法律诉讼。目前，人们正怀着极大的兴趣紧张地等待着FCC及法庭的下一步举动。
三点讨论
讨论1:“好理由”与“真正理由”
技术发展必然引起利益的再分配，这是围绕“开放空白频段”展开争论的本质。
有评论家指出，反对开放电视空白频段的人对公众所言有一个“好理由”——“免执照设备在电视空白频段的使用会干扰数字电视广播。”然而，这并不是他们反对的“真正理由”！真正的缘由乃不希望有更多的宽带视频运营者加人市场竞争。同样，目前的宽带接入提供商也极不愿意看到免执照设备的使用。
讨论2：“市场政制”Vs.“开放有序竞争”——谁是真正的上帝？
有人从经济学的角度主张拍卖电视空白频段，而不是免执照开放。他们说，只有“市场政制”能够带来最有效率的频谱应用。并指责FCC背离了拍卖频率的一贯做法。
然而，持不同意见方反驳说，拍卖所遵循的“指挥和控制模式”往往导致垄断与资源浪费。只有免持照开放才能最大限度地鼓励创新、并且带来最有效的和最高效率的频率使用，从而真正创造出更多的社会财富，这是政府拍卖频率之收入所不能比拟的。他们说，开放有序的自由竞争才是真正的市场经济手段，要通过这个实践去寻找“免执照使用”的经济学模型。
还有人认为，允许使用免执照设备会带来“监管风险”。但相反意见认为，以监管来协调和保证有序的自山竞争，对消费者和社会整体来说，才是风险最低！而“过度管制”，压制创新及社会财富增长，也是一种不能忽略的“监管风险”。
这可能是在资本主义国家第一次出现“有钱买不到鬼推磨”的现象。FCC确实是有点胆量的，他们认定消费者、而不是某个行业才是真正的上帝，才是他们立法服务的对象。
讨论3：立法过程中的NOI与NPRM、思维的前瞻性
立法过程中，NOI(NoticeofInquiry，调研通知书)和NPRM(NoticeProposedRule-Making，拟议法规制定通知书)的使用，展示了立法开放透明、善于倾听、博采建言的行政风格与体制设计，这是增进和保证正确立法的非常重要的手段。当然，这要求行政首脑与所有人员本身首先要赞同这种民主公开模式，而不是误国误民的“拍脑袋”或“精英智囊”模式。从历史经验看，中国如何能做到避免出现“立法后遗症”，是一项严峻的挑战。
纵观整个案例，笔者印象最深的是FCC各层次人员的整体素质，他们的专业精神、创新精神、总体观念（“Neverforgetthebigpicture”，永远不忘全局）、宽阔的知识而、思维的前瞻性、以及捕捉核心问题的能力。FCC工程技术办公室频谱政策专责小组7年之前就已经结束了智能无线电技术的调研与技术论证，更重要的是，他们没有停留在仅仅得出“可行性”的结论，而是能够按照FCC的总体目标，清晰地提出了改变监管法规管理模式的重要建议。在一切还刚刚在地平线上出现的时候，如此全面地完成任务，实属难能可贵。
附文
FCC《拟议中的法规制定和指令的公告》（摘要）
一、“引言和内容提要”部分
无线服务在过去几年中的增长，显示出日益增加的美国企业、消费者和政府的以频谱为基础的通讯联系。频谱获取的巨大需求，意味着使用效率和可靠性已成为重要的公共政策问题。（下划线为编者所加，下同―编者注）
技术进步正在创造出无线电系统比过去更为深入和更有效地使用频谱的潜力。在所有这些进展中，认知（智能）无线电技术可以使持执照者在自己的网络范围内更密集和高效率地使用频谱，并通过频谱使用者（基于设备认知智能进行）协商或凭（使用频率）机会存在为基础的共享频谱准入。
除其他功能外，这些技术包括：设备能够确定本身的位置、感觉周边设备的频谱使用、改变自身工作频率、调整自身输出功率、甚至改变传输参数和特征的能力。认知无线电技术开放了频谱，以用于空间、时间和频率等方面．这是目前还不具备的。这种技术今天已被用于无线局域网和移动无线服务网络．今后定能带来更大的利益。
认知无线电技术所具有的，基于实时运行环境自我调整无线电使用频谱的能力，向监管机构、持执照者和公众提供了更灵活，高效和全面的综合利用现有频谱的潜力，同时减少有害干扰的风险。最重要的潜力是，这些技术正好出现在目前这样一个关键时刻——正当委员会处理越来越复杂的问题以期获得改善和提高使用有限可用频谱，同时还在设法维持频谱使用的效率和可靠性。频谱政策专责组（SPTF）于2002年报告中得出结论：“除其他功能外，智能无线电技术能够更好的和更密集的获得与利用频谱，并建议联邦通信委员会努力消除阻止它们的使用的监管障碍。”
认知无线电技术可用于改善频谱获取和频谱使用效率，至少有四个可能的情况——
首先，持执照者可以利用认知无线电技术在自己的网络内部以提高其使用效率。
第二，认知无线电技术可以促进二级市场的频谱使用，实施持执照者及第三方的自愿协议。例如，被许可人可以和第三方签署一项协议，允许只能部署认知无线电技术的二级频谱使用；最终，认知无线电设备可以开发成可与持执照者系统进行“协商”、并且只有在该设备和系统之间达成协议之后才开始使用频谱。
第三，认知无线电技术可以方便地使持执照者和联合主服务之间进行自动频率协调合作。这种协调可以是持执照者自愿采取委员会所要求的一般规则，或委员会可能要求使用一个自动化的协调机制。
第四，认知无线电技术可以用来使非自愿的第三方获得频谱。比如，在频谱执照持有者不使用的时间与地点使用免执照设备。
我们开展这项程序，探讨所有使用认知无线电技术的可能性．旨在利用认知无线电技术强大的实时处理能力来促进改善频谱使用成为现实。我们还希望得到对下列问题的建议：规则和执法政策应如何制定，以便能够确保频谱使用的允许必须基于设备本身要有能力可靠地收集和处理的实时的射频环境信息，或设备和／或用户之间为频谱使用进行协商合作。我们提议并寻求对我们所有管理模式和以频谱为基础的服务中，如何制定规则以便允许充分实现这些技术的潜力的建议。
......
总之．我们正在寻求通过这一程序，以促成采用认知无线电技术达到灵活、高效[FS:Page]、可靠的频谱使用的机会。我们正在寻求评论从总体上应如何修改规则，使我们更有效地利用认知无线电技术，包括在各种情况下涉及许可频谱和免执照装置的潜在应用。我们还寻求对这个拟议书下面所讨论的各个议题的评论及具体的建议。通过启动这一程序，我们认识到新的认知无线电技术，有可能在未来几年内变得更加普遍，并能在帮助和促进更有效和更高效利用频谱上有着巨大的潜力。我们力求确保我们的规则和政策不会因疏忽而妨碍这些技术的发展和部署，而是能够充分实现其潜在的好处。
二、“背景”部分
在过去几年中，无线电系统的技术越来越重视采用新的计算机处理能力。无线电系统越来越多地将软件用于无线电系统的设计，并正在日益增强其“认知”能力，以基于它们的外部运行环境因素为来调整它们自己的行为。
......
软件定义无线电（SoftwareDefinedRadio,SDR），它的硬件设计支持该设备运行参数由软件控制，使无线电进行编程，发送和接收各种频率和／或使用一个或多个不同的传输格式......认知无线电（CognitiveRadio,CR）可以与环境互动而改变其发射机的参数。这种互动可能是积极参与与其他频谱使用者和／或是被动遥感协商，从而自我作出运行决策。大多数认知无线电可能会是软件定义无线电，但是，有软件或可实地编程都不是认知无线电的必要需求。
三、“讨论”部分
技术的进步，特别是认知无线电技术有能力依靠软件变更修改无线电运行的需要。提示我们不应试图以可能会限制其潜力的任何方式去对认知无线电技术进行管制。正相反，更可取的是我们理解认知无线电技术可以提供什么好处，以及它可以如何让委员会的频谱管理的职能受益。
我们打算广泛地研讨这些问题，但我们也认识到，特定技术往往是旨在解决具体目标。我们还认识到，认知无线电技术提出了新的干扰问题，将需要加以考虑。我们期望，认知无线电技术的范围，能力和技术将不断发展。同时，某一特定申请的无线电设备不必具备所有的功能，才能被视为“认知”。有了这个广泛的分析方法，我们希望能够更好地确定如何利用认知无线电技术对某一特定应用的管理程序受益。
在本公告中，我们首先探讨认知无线电技术用于频谱管理和调控的好处，以及这种技术可以包括的广泛能力。我们打算利用这一框架作进一步分析对这种技术的具体应用。我们也寻求意见，并提出具体应用的有关建议：农村市场和免执照设备，公共部门的频谱租赁，协调的动态频谱共享，通信系统之间的互操作性和网状网络。
我们还提议改变我们的设备审批程序，以适应软件定义无线电和认知无线电系统。！
·促进国内和国际部署新的频谱为基础的技术和服务； ·确保高效率地和有效地利用频谱；
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