我国亟待建立多层次广播电视服务体系

多层次市场需求与“公共”缺位

随着我国国民经济的发展，公民社会的建设越来越被人们所关注，而媒介则在建设公民社会中具有举足轻重的作用。鉴于媒介的社会属性，人们对媒介的公共服务的需求日益增强，公共广播和公共电视也就成为了建设公民社会的必需，从而也对与之配套的节目创意、制作、发行流通、播出平台等一系列主体和适当的资金机制和规制产生了需求，而这些正是我国现行广播电视服务体系所明显欠缺的。国家广电总局发展研究中心在其发布的《2008年广电蓝皮书》中就曾明确指出：“在广播影视公共价值运行方面，我们特别缺乏类似发达国家广播影视体系中的那种富有一定公共管理职能、能够整合表达公众利益的非营利性组织，致使广播影视的公共价值得不到充分发挥和有效保证。”

与此同时，受众的私人需求也日益发生分化。根据央视索福瑞（CSM）的调查研究，当前，虽然电视剧仍然是观众最需要的媒体内容（中国观众平均每天用近1个小时的时间收看电视剧），但细分内容的受众需求随着技术的发展也在快速增加。这一点可以从明显带有“窄播”和一对一“个播”特点的付费电视和视频点播的相关调查数据中得到印证：根据CSM2007年对10城市数字电视使用及态度调查，在目前进行了数字电视转换的家庭中，视频点播的使用率超过80%，其中42%的用户愿意为视频点播付费，22.5%的受访对象愿意为视频付费。预测到2010年，我国有线数字电视业务中视频点播的收入将达到67亿，付费频道收入将达到48亿，两者相加的规模超过了传统电视广告整体收入的1/4。

鉴于社会多层次价值需求的不断丰富，广播影视应该成为一个实现包括公共价值在内的各种积极社会价值的平台和载体，而且价值主体不能混同。换言之，应该在我国建立起一个适应不同需求的多层次广播影视服务体系。把“电影”暂时放在一边不作论述，多层次广播电视服务体系便呼之欲出。

国外广播电视服务体系现状

建立多层次广播电视服务体系，就是要依据需求差异，以资金机制、地理覆盖范围和产业链位置为维度而构建起来、多种类别运营主体并存、多个层次服务供给的广播电视服务体系。其中，需求差异主要体现在受众私人需求之间的差异以及社会公共需求与受众私人需求之间的差异上；供给差异则主要体现在供应商所提供的产品和服务所覆盖的地理范围的差异以及供应商所在产业链的位置及长短、服务细分以及资金来源的差异上。

发达国家的多层次广播电视服务体系已形成多种资金机制并存，多种形态的节目制作商、发行商以及播出平台在同一产业链上分工合作与共处，全国性网络与地区性运营主体分层相容的一个服务体系。首先，在直接面向受众的产业链终端界面——广播电视播出环节，发达国家的公共广播电视和商业广播电视相结合已成为一种多数形态。公共广播电视以满足公共需求为目标，恪守公共服务理念，不以盈利为目的；商业广播电视以满足受众私人需求为目标，以盈利为目的，依靠自律兼顾社会公益。两者的主要区别在于资金机制不同：公共电视的资金来源主要是收视费（如BBC、NHK）、国会拨款（如PBS和CBC）、社会机构或个人捐款、节目销售收入（如BBC），只有少量欧洲大陆国家的公共广播电视（如德、法等国）的资金来源中还包含少量的广告收入；而商业广播电视的资金来源主要为广告收入，也包括部分节目销售收入。

公共广播电视多为独立、非盈利目标的社会公益机构拥有并运营，而商业广播电视则为私人拥有，以股份制形式运营。由此，公共需求以及多样化、细分的受众私人需求都可以得到最大程度的满足。

其次，从节目制作环节来看，以美国为例，全国约有50～70家大规模的独立节目制作公司，也有一些小节目制作公司；既有独立制作公司制作的节目，也有全国性广播电视网制作的节目，还有广播电视网的附属台自制的节目以及地方独立电视台自制的节目。

再次，从节目发行流通环节来看，仍以美国为例，除自产自用节目外，美国电视节目发行流通的主渠道主要是两个：一是通过广播电视网发行销售，二是通过辛迪加组织（即节目批发商）发行销售。在整个节目发行流通体系中，节目制作公司一般只能从广播电视网的首播发行中获取一定的费用（如上面所说的制作成本的70%～85%），偶尔会有利润，而最大的盈利潜力是来自辛迪加发行。从整个发行流通过程看，基本上形成了多种主体并存、渠道多重、支付手续多样、收益共享和风险共担的节目发行流通格局。

我国多层次广播电视服务体系的模式选择

我国多层次广播电视服务体系的模式选择既要借鉴发达国家的经验，还要考虑我国的具体国情。我国现有广播电视体系与发达国家最大的不同之处在于播出环节：目前我国广播电视播出平台的官方定位为“事业单位，企业化管理”。从资金机制看，我国实行的是差额预算，从每年的财政预算中拨付一部分，差额部分由电台或电视台依靠广告创收解决，而创收超过支出部分一般都不需要上缴，但在产业化方针下，党委宣传部门和广电部门每年对于创收都有指标要求；从产权归属看，目前虽然是财政拨款，由广电局行使行业监管权，但人事任免权又归于各级党委的宣传部门，党政交叉管理，电台和电视台归属不清；从编辑的独立性看，在四级办台体制下，新闻报道受到各级党委宣传部门和广电局的严格监管，而对新闻以外的生活、娱乐、体育节目等的管制则是有紧有松、时紧时松，主要靠内部规则和行政指令引导，条块四级分割、地方利益割据。显然，这样一种模糊的形态归属导致了一个最大的问题，那就是电台和电视台缺乏明确的、可持续的运营目标，最后不自觉地形成了“长官意志”，电台、电视台事实上成为了事业体制、交叉管制下的一种产权不清、目标不明的“内部人”控制企业。其典型特征是：对上不对下，对内不对外，成本费用最大化。结果是：党的宣传导向得不到最有效的传播，公共需求也放到了一边，成本[FS:Page]约束是软的。显而易见，这种体制必须要改变，而首当其冲的是产权和控制权结构、资金机制和目标导向问题。

借鉴国外成熟经验，笔者认为可做如下构想。

在播出环节上，要从频率许可、公共广播电视与商业广播电视分立、重构资金机制和监管布局入手。首先，鉴于频率资源的稀缺性，可对所有频率实行许可证管理，由频率管理部门颁发许可证。

其次，鉴于其产业属性，可考虑将商业广播电视从现行广播电视体系中分立出来，在保持国有控股的前提下，允许各种社会资本进入，以满足受众私人需求为宗旨，以利润最大化为目标，以广告收入为主要资金机制，鼓励探索多种盈利途径。对于商业广播电视可考虑打破四级办台限制，允许跨地域、网络化经营，在有限的全国性产业规制下实行行业自律为主的管理。

再次，在分立出商业广播电视后，可考虑将现行广播电视台转为官方广播电视台，以同级人大通过的预算拨款为主要资金来源，不允许或只允许经?营少量商业广告。

同时将现行广电行业主管部门由政府职能部门划归为同级人大的广播电影电视管理机构，直接向同级人大负责，全国人大广播电影电视管理机构同时还负责全国所有广播电视频率的许可证管理和广播电视的全国性产业规制。现行中央级广播电台和电视台通过联网进行全国性覆盖，由全国人大预算拨款，向全国人大广播电影电视管理机构负责，作为全国性官方广播电视履行党的宣传和公共广播电视职责。除中央人民广播电台和中央电视台外，省级及以下官方广播电视台原?则上不允许进行全国性覆盖，以履行本地党的宣传和公共广播电视职责为主，同时可在接受同级人大广播电影电视管理机构地区产业规制（地区性产业规制不得与全国性产业规制相冲突）的前提下成为中央级官方广播电视的附属台或直属台。

在节目制作和节目流通环节上，具体到我国当前的实际情况，我国多层次广播电视服务体系的模式选择的焦点应放在如何培育节目制作主体上，而培育节目制作主体首要的措施便是放开对于节目制作领域的管制。即对于目前的节目制作许可证管理制度还应进一步放开，降低门槛，变事前管理为事后监督，通过市场原则来进行优胜劣汰；要限制播出平台的市场力量，改变节目制作公司在和播出平台进行节目交易谈判时的弱势地位，比如借鉴美英等国的经验，强制规定广播电视台通过外部采购的节目播出时间必须达到一定百分比等；再次要建立并完善节目发行流通渠道，并建立合理的节目制作资金机制。这方面，美国的辛迪加模式可以借鉴，同时也可以参考我国出版行业以“版税制核心，主渠道和二渠道并行”的运作经验。当然，所有这些举措同时都与商业广播电视的“分立”和官方广播电视的“正位”不无关系。