总理高度重视 三网融合还要等多久？

国家广播电影电视总局，坐落在北京复兴门外大街2号；工业和信息化部，则位于西长安街13号。两部委间的直线距离不过3000米左右。但就是这3000米，成为“三网融合”政策在10年内都无法逾越的雷区。

1998年，三网融合的概念首次在国内被提出，之后连续被列入国家“九五”、“十五”、“十一五”计划。在今年的全国人民代表大会上，温家宝总理更是在惜字如金的政府工作报告中重申“要支持和推进三网融合”。即使如此，三网融合至今仍是“只闻楼梯响，不见人下来”。

在此，我们质疑，为什么连续三次写进国家“五年计划”的决议，至今仍让人看不到半点融合的希望？是广电和电信部门的不作为，还是其他因素作祟？为什么有条件推进的富裕地区无法融合，没条件的贫困地区却因陋就简地自然融合？为什么三网融合在国外畅通无阻，在国内却一直“推而不动”？

鉴于此前诸多重要政策在“世界电信日”颁布的先例，当又一个电信人的节日即将来临，面对政协委员在两会上的疾呼，面对业界人士再度发起的呼吁，我们想知道，究竟是谁在阻止三网的融合？它还要让人等多长时间？

第一章 三网融合，令人心碎的等待

　　起大早，赶晚集，10年前就起程了的三网融合政策，可怜得连晚集也没赶上。值得庆幸的是，今年，它再次在关注中起程。

　　2009年4月15日，国务院正式出台《电子信息产业调整和振兴规划》。这是一部为应对国际金融危机的影响，确保电子信息产业稳定发展，加快结构调整，推动产业升级而制定的特殊规划。在规划中，国家再次提出了“推进‘三网融合’”的要求。

　　此前在2009年3月的两会期间，三网融合再次被政协委员写进工作提案，其后被纳入总理政府工作报告。4月，全国党代会召开，胡锦涛总书记在会上使用了非常草根的“不折腾”一词......前后一系列的高层动作，都让人看到了三网融合进程加速的可能。

迟到的代价

　　三网融合，是指归属工信部的电信网、互联网和隶属广电总局的广播电视网间的互联互通，业务运用上互相渗透和交叉，有利于网络资源实现最大程度的共享。

　　早在1998年，业界就提出了三网融合的概念，认为无论是从社会发展的需求、用户利益还是从产业本身的利益出发，它都能带来积极的效应。但受限于当时的技术条件、行业管理体制及对未来民用信息产业发展的方向判断等多种原因，此事一段时间内不了了之。

　　国内三网融合政策就此止步的同时，欧美各国却对该方案日益青睐。

　　在上世纪90年代末，欧美各国已开始酝酿政策突围，允许广电业与电信业互相渗透。三网融合已成为国际产业发展的大势所趋。

　　1996年，美国通过新电信法，并成立联邦通信委员会（FCC），统一监管电信和有线电视业务;2000年12月，英国政府也将电信规制局、独立电视委员会等五家机构合并，成立统一的管制机构OFCOM;2005年6月，英国电信正式实现在固定与移动网络间的无缝切换；我国香港的电讯盈科则是全球拥有语音、数据和电视“三网合一”业务的首批电信公司之一。

　　我国三网融合进程的迟滞，不但阻碍了人们早日分享数字革命带来的好处，也成为国家信息化建设的重要瓶颈。据联合国经济和社会事务部发布的2008年度全球电子政务调查报告显示，在全球电子政务发展水平排名中，中国仅排名第65位。

　　目前，在移动通信、固定通信领域，我国均已成为全球第一大国。有机构测算，如果实现“三网融合”，预计我国固定宽带网络上所承载的媒体与娱乐业务收入，将超过移动通信所承载的部分，仅此一项业务将促进我国GDP增长约0.8个百分点。

　　“现在很多城市的老百姓家里都有两张‘网’。一张是宽带通信网，一张是数字电视网，而且用不了多久又将增加新‘网’——下一代互联网。但这三张本可以融合成一体的网，却彼此始终‘绝缘’，增加了社会成本和群众的负担。”全国政协委员赵金城描述了令人遗憾的一番情景。他还算了一笔账：“如果能早日实现‘三网融合’，我个人保守估计城市居民每家每年至少可以节省开支四五百元，而国家至少能节省重复投资数百亿元。”行业专家给出的预测是，如果实行了三网融合，中国每年将减少重复建设资金约2000亿元。

　　据了解，宽带通信网、数字电视网和下一代互联网是今后城市乃至农村百姓生活中需要使用的三个主要网络。但是，这三个“网”仍互不准入，不但给用户带来负担，而且还存在重复建设问题。

　　由此可见，三网融合与否将直接关系到我国信息化战略的体现，直接影响我国信息化进程，影响国民经济的发展。

　　想及此，中央政策研究室副主任郑新立很气愤：“我想问，为什么一条线就能解决的问题，非要三条线去解决？明明能节省几百亿元投资，偏偏不去做？”

不折腾

　　也许是看到三网不能融合带来的不利，政府部门在20世纪90年代中期重启了三网融合计划，将其列入国家“九五”、“十五”、“十一五”计划之中。

　　在“十五”规划中，政府表示要“促进电信、电视、计算机(即互联网)三网融合”。经过五年的发展后，在“十一五”计划所提出的规划中，三网融合变为“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建议”。“规划”中对在5年内推进三网从技术方面整合基础设施资源做了明确的要求。

　　2009年，工信部在公布的《电子信息产业调整和振兴规划》(以下简称《规划》)中更是明确提出，加快第三代移动通信网络、下一代互联网和宽带光纤接入网建设，开发符合新一代移动通信网络特点和移动互联网需求的新业务、新应用......推进三网融合。专家预测，在2009年至2011年通过加大三网融合的建设，将形成6000亿元以上的投资规模。

　　此前的3月28日，工信部科技司司长闻库在“2009中国IT领袖峰会”上更是表示，将加速推进电信网、互联网、广播电视网的三网融合。这也是近些年来，相关部委官员首次明确提出的积极信息。

　　由“促进”到“推进”，透露出行业变革的重要信息：显然政府不再“折腾”，决[FS:Page]心打破横亘在三大产业中的体制壁垒。这一信息引起了业界对三网融合的新一轮关注，被认为在宏观层面点燃了新的政策火花。

　　接踵而至的好消息，是否就意味着“三网融合”将真正走入正轨？在《IT时代周刊》的走访中，得到的消息却是三网融合虽然有政府撑腰，结果却不一定乐观。

　　5月17日，第41个世界电信日。此前，中国通信业素有在此时颁布重大决策的先例，如2002年，中国电信和中国网通就是在电信日来临前宣布挂牌成立的。此时，三网融合能迎来利好消息吗？

第二章 三网融合背后的利益纠葛

　　在本刊记者屡次穿梭于政府部门间的采访中，听到最多的信息是：政策壁垒以及《电信法》的难产对三网融合的影响并不是最大的，制约三网融合的根本障碍在于相关部门之间的利益博弈。

　　2005年发生的"泉州事件"，就是广电和电信两部委之间利益碰撞的最集中体现。

"82号文"的出台内幕

　　业界一个公开的秘密是：三网融合之难，难在广电和电信之间的"互禁"。

　　在国内3大运营商重组之前，饱受移动业务蚕食之苦的电信、网通等固网运营商一直希望通过IPTV（网络电视）等新兴业务带来新的增长点。然而，1999年9月国务院下发的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(以下简称"82号文件")成了它们无法逾越的天堑。

　　出人意料的是，这则困扰固网运营商长达数年之久的文件，最初出台的目的是为了保护它们的利益。

　　据本刊记者了解，"82号文"的出台可以追溯至1998年。当年，广电曾试图摸索开展一些电信业务，但这一举动受到了电信运营商的强烈反对。此后双方的冲突不断升级，有部分地区发生互相破坏对方的网络传输设备的事件，甚至升级为流血冲突。

　　为此，国务院于1999年9月下发了"82号文"，双方的争斗才暂时平息。在这份文件中明确划分了双方的"势力范围"：电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门也不得从事通信业务，广电如欲在国内新建干线网，必须经信产部批准。而这，也被业内人士戏称为两部委"鸡犬之声相闻，老死不相往来"。

　　然而，随着宽带网络的不断发展，多媒体时代的来临令电信运营商看到了巨大的商机。但根据"82号文"中的相关规定，播放与发布视频内容的特权却攥在了广电手中。而这，也成为制约三网融合的最大壁垒。

　　此后，随着流媒体时代的到来，电信、网通等固网运营商由于遭受移动业务分流，面临增速放缓的局面，更是希望通过IPTV等业务带来新的增长点。但国家广电总局一直以"82号文"为依据，以电信阵营运营IPTV业务违反国家政策为由，阻止对方染指广电业务，导致电信方面发展的IPTV业务迟迟不能取得突破。

　　双方的攻防战在全国各地持续上演，并终于在2005年12月26日爆发了让业界为之侧目的"泉州事件"。

　　当时，泉州市广电局一纸通告，叫停了上海文广新闻传媒集团和福建省电信有限公司泉州分公司在该市进行的IPTV测试项目。而在93天后的2006年3月29日，泉州市广电局则推出了自己主导的数字电视系统，将主动权牢牢控制在手中。

　　三网融合便在广电和电信的相互制约下，回到原点。

受阻于《电信法》

　　局面直到2008年2月有了初步改变。

　　2008年1月18日，国家广电总局公布了《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》(国办发[2008]1号，下称国务院"1号文")。该文件规定，从2月1日起，鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务。同时，在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造。

　　"1号文"打破了此前"82号文"有关电信、广电分业经营的规定，即鼓励广电开展增值电信业务，国有电信企业可以投资数字电视、接入网络和终端改造。有业界人士表示，根据这些规定，今后电信运营商可以公开发展IPTV业务。

　　本刊记者从知情人士处获悉，这次政策放行，主要还是受到了美国联邦通信委员会（FCC）在2003年要求美国电信和广电互相开放命令的启发。

　　美国的监管政策是随市场的发展情况而进行调整的。20世纪50年代以来，FCC一直对有线电视业实行保护政策，严格限制电信运营商进入。但随着广播电视产业的不断发展壮大，双向准入的规定随之而来。为了促进新技术的发展和市场的竞争，美国政府立法取消了IPTV运营商获取许可证的规定。

　　而能取得这样的融合效果，还在于美国制定了一部完善的《通信法》。据了解，这是一部融合的法律，对广播电视业和电信业的互相进入条件进行了规定，在法律中明确规定允许双方互相进入对方领域。

　　在中国，"1号文"破除了广电和电信间互不准入的壁垒，但《电信法》的缺失，仍然让人看不到确保"三网融合"前行的法律环境。

　　"由于无法可依，才导致目前"三网"融合进程迟滞，严重阻碍了人们早日分享数字革命带来的好处，并成为国家信息化建设的重要瓶颈。"十一届全国人大代表文会国说，"世界各国的经验也表明，立法是三网融合推进的前提。应尽快将三网融合工作纳入法制轨道，在《电信法》草案中充分考虑三网融合的发展需求。只有加快立法，奠定三网融合的法律基础，才能切实有效地推动三网融合的实现。"

　　一部《电信法》的缺失，让三网融合仍然处于迷离当中。

复杂的利益之争

　　广电和电信的矛盾和积怨，从上世纪90年代就已经开始。三网融合的进展之所以缓慢，其原因在于广电和电信之间的利益之争。

　　当时，广电总局旗下的各地方广电，纷纷在传统的有线电视业务之外，从事宽带接入等电信业务，以解决当时先进的有线电视网络仅播几十套电视节目的带宽浪费问题。但由于宽带是固网运营商的传统业务，广电部门此举迅速引发后者的不满，中国电信为此上诉至国家有关主管部门。由此引来影响全局的"82号文"。此后，电信的宽带业务蒸蒸日上，广电则黯然退出了这一拥有巨大利润的市场。

　　对此，北京邮电大学教授、电信专家阚凯力对《IT时代周刊》表示，三网融合是三业融合，不管是中国还是世界，电信、广电不是谁融合谁的问题，最后是打破垄断，高度竞争，横向分层，纵向整合的格局，谁都不可能是巨无霸，谁也取代不了谁。

　　"据我掌握的情况，三网融合的技术早已成熟，不存在瓶颈制约。"政协委员赵金城指出，""三网"融合处于停滞状态，主要原因是我国的"三网"由电信和广电部门分别管理。从目前工信部的管理职能来看，互联网[FS:Page]和电信网均由工信部来管理，但2004年广电总局出台了《互联网等信息网络传输传播视听节目管理办法》，这一规章的颁布实施在一定程度上造成了广电总局与工信部职能上的冲突。"

　　显然，在这种部门局部利益压倒甚至侵害群众利益的情况下，如果不通过立法对相关政府部门职责进行划分，就难以解决"三网"融合问题。

　　为解决这一问题，国家相关部门曾就三网融合政策的制定组织过多次多部委参与的内部讨论。不过，据一位多次参与有关会议的政府人士透露，由于涉及有关职能部门的整合等环节，这将直接牵涉到多个部委的利益，导致新政策的制定进展甚慢。

　　"泉州事件"就将广电和电信之间的利益纠葛暴露在业界面前。《IT时代周刊》采访当事人时被告知，泉州广电部门阻击泉州电信的深层次原因，就是因为广电担心电信通过IPTV项目，抢走有望成为广电新经济增长点的数字电视市场。

　　另据知情人透露，长期以来，福建广电系统对有线电视收视费与电信宽带收费悬殊本来就强烈不满，在数字电视尚未成熟时，广电系的上海文广与泉州电信携手掘金IPTV，被视为冒广电系统之大不讳。"多年来电信"害"得广电好苦，为何还要与他们合作？"广电系统一位资深人士对此抱怨。

　　对于IPTV，目前广电部门仍表示将沿用老办法处理。对此，有运营商私下埋怨："对于这种权利不对等的情况，我们正在积极向主管部门反映，希望主管部门能够妥善处理。如果局面得不到改善，我们也会阻击另一方顺利进入自己的领域。"

　　有关专家认为，对于未来融合之后产业发展主导权的争夺，广电和电信仍在暗中较劲。广电总局科技委副主任杜百川近日在广电部门的内部会议上表示，"广电并不是很担心，电信应该更害怕，由广电来做三网融合，保险、便宜、合算。"

　　正因这两大部门间"我得不到，你也别想有"的灰色心态，才导致三网融合目前依然没有取得实质性进展，导致信息产业链上很多环节停滞不前。

第三章 融合之道何在？

　　三网融合乃大势所趋，可我们的融合之道又在哪里？

　　经验证明，任何旧规则被打破都会对一些既得利益者造成影响，但是总会有适合的角度和办法做到尽量公平。诺贝尔经济学奖得主、制度经济学家诺思就曾说过：“对经济因素起决定作用的是制度因素，而不是技术因素。”

　　三网融合之难不在技术上，体制层面的困难也已解决，现在是到了规划三网融合大计的时候了。

国外的经验

　　对于困境中的国内三网融合，也许国外的经验值得借鉴。

　　IPTV在加拿大的发展尤为迅猛，到2006年底，加拿大IPTV用户数达25万，用户市场份额约达17%。在法国，早在2003年下半年，法国电信就推出了非常丰富的IPTV产品，包括交互式电视与电子节目指南、视频点播、个人视频存储、电视上网和收发邮件、电视商务、视频游戏等。截至2006年6月，法国IPTV用户数达173万，而同期的数字电视用户数为30.6万。在我国香港地区，电讯盈科于2003年就推出“now”宽频电视，开设了23个频道，2003年用户数为14.7万；截至2006年6月底，该业务用户数已达61万，较2003年增加315%，其中付费用户的比率达73%，用户的ARPU值达118港元。

　　这些国家和地区的三网融合业务为何取得如此大的进展？原因很简单，技术确实起了不可低估的作用，但主要还是信息通信管理体制和相关法律方面作出了适当的调整。

　　首先，国家设立了融合管制机构，对网络实行统一监管。这样的代表国家是英国、美国、加拿大、日本等。2003年，英国依据《2003年通信法》设立了融合性的监管机构OFCOM（英国通信管理局），将原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合，彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务得到进一步融合。

　　在允许广电、电信业务相互准入的进程中，总结各国/地区情况，相互准入可分为两种情况：一种是由单向准入逐步过渡到双向准入，比如英国和美国。1991年，英国政府发布了《竞争与选择：20世纪90年代的电信政策》的白皮书，全面开放了英国的国内长途和本地电信业务。根据白皮书的规定，任何符合OFTEL（OFCOM前身）所规定的接入标准的运营商都允许提供电话服务。

　　另一种是直接允许电信和广电行业互相进入，这样的代表国家主要包括加拿大、新加坡、日本、德国和印度等。日本、加拿大、新加坡通过立法明确规定融合性业务/服务的管理措施。加拿大1999年颁布了《新媒体豁免令》，将“新媒体”的定义界定为“利用因特网传播广播电视的媒体”，并规定利用因特网传播广播电视可以不用申请许可证。

　　反观中国，目前，广电和工信部分别拥有不同的具有垄断性的资源，对外表现为牌照、许可证、入网证等。而这些垄断性资源之间互相影响，一方拥有后另一方只能跟从或高成本租赁。三网融合后这些垄断资源是否要重新分配、如何分配以及对新资源的夺取都成为政府考虑的焦点问题。

　　对此，北京邮电大学教授舒华英表示，深入推进三网融合应解决政府监管机构的融合问题，专门由一个机构统一实施监管，网络的融合才有可能真正实现。

　　走这种路线的是与我国相邻的韩、日二国，它们已经达到无处不在的“泛在网络”高度，从更高的发展层面来推进、演化网络的融合。另一位研究三网融合问题的专家接受本刊记者采访时认为，改革思路是重构监管体制，目的是从以限制为主的政策向以鼓励为主的政策转变。

　　值得注意的是，早在2007年，全国人大代表、当时担任中国网通副总经理的朱立军向全国人大提交的《建议书》指出，建议解决政府监管机构的融合问题，除媒体内容另有监管部门外，我国应统一网络监管机构，电信与广电网络应由一个机构统一实施监管为好，这一观点得到了国务院发展研究中心有关专家的响应。

　　目前业内普遍赞成成立一个专业的管理委员会——“信监会”，统筹管理三网融合之后的中国信息产业，IPTV等新兴的信息产业就由一个部门统筹管理，整体监管。

　　但这仍需要广电和电信部门双方先放下身段。毕竟，三网融合，从规划到实施，需要跨越政府监管协调、行业管理权、资源控制权和利益重新分配等诸多障碍，一个适合三网融合的政府、行业、产业新格局的形成，前景光明，但道路曲折。

值得深思的现象

　　有心栽花花不开，无心插柳柳成荫。

　　就在广电和电信部门在城市里横眉冷对的时候，三网在农村却自然而然地实现了融合。

　　日前，本刊记者在走访革命老区山西中阳县车鸣峪村时发现，在这个贫困山区里，村民居然先于市民享受到了“三网融合”带来的好处。

　　在农民申海功家里，一条网线通过家庭网关分别连在电视、电脑和电话上。“你看，这是电脑，能上网；这是可视电话，能看见[FS:Page]人；里屋是电视，能收50多个台，比县城收的台多很多啦。”老申乐不可支地说：“光是盼电视，我们都盼了多少年啊！现在一下子这么先进，一步到位，城里的亲戚都羡慕我们哩！”

　　据了解，以前的车鸣峪村接收电视信号用的是俗称“锅”的卫星电视接收天线，效果差、收台少，连县电视台的节目都看不到。但“三网合一”后，这些问题都解决了。据了解，目前中阳县里IPTV用户超过了4000户，宽带电话用户也达到1500多户，宽带上网的有110户。

　　享受“三网融合”先进体验的并不只有山西省的农民。在宁夏地区，当地政府利用已覆盖全区所有乡镇和75%行政村的电信宽带网络作为三种业务的承载平台，在全区农村实现了一条线入户，同时满足农民打电话、上网、看电视需要。

　　谈起这些变化，接受本刊记者采访的郑新立兴奋不已。

　　“我到山西应县的农村实地考察过，‘三网’融合的威力太大了。投资少，见效快，可以很快带动农民增收致富。利用光纤网络，当地的农民不仅能看视频节目，学知识、学文化，有的村子还从网上引来了日本的胡萝卜良种，远销新加坡等地，人均收入从2000元左右一下子提升到5000元的水平。”郑新立说。

　　郑新立认为，加快“三网”融合步伐能有效促进农村经济发展，带动农民增收，改善农村生活，也有利于推进信息化和工业化的融合。

　　三网融合难吗？其实不难！只要双方放下利益纠葛，一心办事，就能得到解决。三网融合在农村的实现，也间接说明了“技术”不是根本问题，真正的障碍是“体制”。

　　正如山西中阳县县长李志安所言，“只要把群众的利益放在首位，任何阻力都不是阻力。”