程建军 信息产业部无线电管理局空间业务处
联合国《外层空间条约》规定：卫星频率和轨道资源是全人类共有的国际资源。国际资源既需要有国际机构来管理，也需要有国际公认的规则、工作程序和技术标准为依据。
作为联合国的专门机构，国际电信联盟(简称ITU)是管理卫星频率和轨道这一国际资源的国际机构。ITU《组织法》第196款规定：在为无线电业务分配频率时，各国主管部门应该牢记，无线电频率和对地球静止卫星轨道是有限的自然资源，必须按照《无线电规则》的规定合理、经济、有效地使用，在考虑发展中国家和具有特定地理位置国家的特殊需要的同时，使各国或各国家集团可以公平地使用无线电频率和地球静止卫星轨道。
为了落实《组织法》的上述原则精神，ITU自1963年召开首次空间通信特别无线行政大会为多种空间无线电业务划分频段以来，各国无线电管理政府主管部门在ITU框架下，通过多次世界无线电大会，制定了一系列的国际规则，包括《组织法》、《公约》、《无线电规则》、《程序规则》及《建议书》。根据这些国际规则，卫星频率和轨道资源在ITU各成员国之间的分配，主要通过“先登记可优先使用”的抢占和“公平”规划两种方式进行。
1 卫星频率和轨道资源的抢占
为了落实ITU《组织法》第196款中“经济、有效地使用无线电和卫星轨道资源”的要求，在西方主要发达国家，特别是美、俄等航天强国的推动下，国际规则中卫星频率和轨道资源的主要分配形式为“先申报就可优先使用”的抢占方式。在这种方式下，各国首先根据自身需要，依据国际规则向ITU申报所需要的卫星频率和轨道资源，先向ITU申报的国家具有优先使用权；然后，按照申报顺序确立的优先地位次序，相关国家之间要遵照国际规则开展国际频率干扰谈判，后申报国家应采取措施，保障不对先申报国家的卫星产生有害干扰；国际规则还规定，卫星频率和轨道资源在登记后的7年内，必须发射卫星启用所申报的资源，否则所申报的资源自动失效。也就是说，通过这种方式抢占卫星频率和轨道资源，需要经过国际申报—国际协调—国际登记的过程。
1.1 卫星频率和轨道资源的国际申报
1.1.1 为什么要进行卫星频率和轨道资源的国际申报
由于卫星频率和轨道资源是国际资源，各国都可以依据国际规则开发利用，实施自己的卫星系统。为尽量避免各国拟实施的卫星网络产生相互干扰，国际规则要求各国无线电管理政府主管部门，在卫星网络投入使用前不早于5年，但不晚于2年，向ITU申报并公布拟使用的卫星频率和轨道资源。各国根据ITU公布的他国使用计划，分析评估他国申报的卫星网络是否可能对自己申报的卫星网络或地面业务产生不可接受的干扰，并依据国际规则在卫星网络实施前，解决可能存在的干扰问题。
1.1.2 如何进行卫星频率和轨道资源的国际申报
进行卫星频率和轨道资源的国际申报工作，大致需要经过3个阶段。
第1阶段：按照ITU《无线电规则》中要求的参数和格式，用ITU规定的专用软件，向ITU申报电子格式的卫星网络提前公布资料(简称API资料)。国际电联通过国际频率信息通函(简称IFIC)，将接收到的合格的API资料向全世界公布。
第2阶段：对于大多数非静止卫星网络和所有静止卫星网络来说，在第1阶段申报API资料后的2年内，还需用ITU规定的软件，依据拟实施卫星网络的参数，向ITU申报电子格式的卫星网络协调资料(简称C资料)。ITU对于不同种类卫星网络的C资料，根据《无线电规则》中不同的规则要求，对C资料进行技术和规则审查。审查合格后，ITU将上述C资料通过IFIC向世界各国公布。各国在规定的时间期限内，正式判断新申报的卫星网络是否可能对自己已经申报了的卫星网络或地面业务产生不可接
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