台湾OTT TV监管现状及思考

2013年11月18~19日，“亚太OTT TV峰会”召开，有几位我国台湾的业界同仁也前来参加了此次会议，笔者进行了相关采访（接受采访者不愿具名）。此次采访主题为“台湾新兴视听媒体传输平台及OTT TV监管现状”。
 
我国台湾于新兴视听媒体传输平台的管制争议，起源自（台湾）中华电信推出MOD服务，当时对于MOD是否应取得有线广播电视执照、是否应以《有线广播电视法》纳管或《电信法》纳管等问题，引起很大的纷争。当时台湾通信监管机构NCC依据《固定通讯业务管理规则》增订第60之1条，暂时平息相关争议。
 
事实上，新兴视听媒体传输平台应如何纳管，台湾电信法或广电三法等并无明确规范，目前散见于固网业务管理规则或3G管理规则等，对于电信业者提供视听服务之规范，亦仅简要规制。NCC在2012年提出的电信法修法草案中，新增第三章《利用电信网路提供视听媒体服务》，希望能明确规范通过网际网络提供视听服务的行为。其重点摘要如下：
 
1）于传输平台上播放的线性频道，须依现行广播电视法或卫星广播电视法取得执照。
 
2）惟若所利用之传输平台，同时满足下列两种情况，无须取得许可执照：
 
（1）其收视质量因可使用的频率资源或同时收视听者数量而受影响者（即无QoS保证）；
 
（2）未达公众普遍收视。
 
3）经营视听媒体传输平台之第一类电信事业，以自己名义有偿或无偿提供频道节目服务，且其经营模式与广播电视事业、有线广播电视系统经营者或直播卫星广播电视服务事业相同者，应按其平台所用传输方式，另依广电三法取得许可执照。
 
4）平台服务者应订定公平无差别处理之出租平台上下架规范。
 
5）平台服务者对内容服务的分级与儿少保护相关规范。
 
上述修法内容，其主要理念是将新兴媒体传输平台与现行广电三法之经营者的规范拉齐，通过电信法的修法为电信业者跨足广播电视事业提出解套方法，但是它是否足以顺应当下OTT TV或网络电视的监管，仍有疑问。比如：
 
首先，该草案主要规范对象为第一类与第二类电信事业经营者，若提供者非电信事业经营者
，是否仍无法可管？在国外著名的OTT经营者如Netflix与Hulu等，均非电信经营者。
 
其次，草案要求平台经营者是否应依广电三法取得执照的标准，系以该平台之收视质量未能保证，且尚未构成公众普遍收视者，惟如何定义公众普遍收视？是否依其订户达一定数目，亦有欠明确。
 
对此，此次受访者认为对于新兴媒体传输平台的管制，可以从以下两个面向进行思考：
 
第一，是否有必要将所谓管制密度完全拉齐？毕竟，纵使无法通过执照制度而将《广电三法》（事业规范）适用于OTT TV，境内业者仍必须遵守诸多行为规范，包括儿少法、性交易防制条例、卫生医药相关法令、金融相关法令、智慧财产权保护相关规范等等，当然更包括民刑法等一般社会规范。换言之，只要该服务是由境内业者提供，其与“非OTT”之管制密度落差在于广电三法及电信法相关规定。是否真有必要将该等落差拉齐？或拉近即可？
 
第二，纵使有必要性，是否具可行性？高速宽带网络的发展，使得消费者可轻易取得许多来自国外的OTT TV内容，主管机关事实上无法强制要求该外国业者在网络上提供服务前必须先申请台湾的执照。网络无国界的特性，使主管机关必须思考境内与境外的服务提供者可能产生的管制差异。倘无法通过国际合作等方式有效解决跨境规范调和及管辖权等争议问题，却仅针对境内OTT进行管制，不但欠缺合理正当性，更可能产生管制趋避而使业者移向国外，同时也会阻碍产业发展。此似正说明为何英国及加拿大的新兴视听媒体管制政策报告均以“业者自律”模式为结论。